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社会 正文

《我不是潘金莲》背后的信访政治生态

何欢 发表于2017-02-05

电影《我不是潘金莲》通过描绘了一个农村妇女十年的上访史,生动地刻画出我国信访制度的政治生态。随着电影的热映,有关当前信访制度的反思备受关注。本文尝试梳理近年来的多次信访制度改革,挖掘信访制度的演变趋势,并且分析其当前存在的问题。


所谓信访,是指我国公民或者其他组织采用书信、走访等形式,向各级政府部门反映情况,提出建议、意见或者诉求,要求这些组织处理的活动。信访制度作为一种公民表达利益诉求的制度,承担着增强政府对社会的回应性以及解决社会矛盾纠纷的功能,是我国非常重要的政治制度,一直以来备受研究者关注。然而,信访制度并不是一成不变的,具体制度内容会随着社会经济和政治等因素的变迁而变化。近年来,中央政府针对信访制度进行了多次改革和调整。


一、信访制度的演变趋势


(一)信访程序复杂化


近年来,信访制度呈现出程序复杂化的趋势。与1995年信访条例为例,2005年信访条例所规定的基本信访程序更加冗长和制度化。这主要表现在以下几个方面:(1)受理程序更加明确,增加了转送、交办、反馈通报、书面汇报办理情况等内容。(2)办理程序更加复杂,增加了调查、核实和听证等步骤。(3)终结机制由两级终结扩展到三级终结。


除了基本信访程序步骤的增加之外,不同的程序方式也有所增加。新增加的程序方式主要包括领导接访、领导下访以及书记接访等,这些新增加的程序方式逐渐制度化,在基层政府中稳定地运作。所谓领导接访,主要是指党政部门领导人亲自接待信访人。中央政府历来强调基层政府领导人要经常亲自接待信访者,因为这是执政为民、为人民服务理念的重要体现。随着信访压力的不断增大,政府越来越重视领导接访制度的建设,强调采取领导接访这种形式来解决信访工作存在的种种问题,因此领导接访变得越来越制度化。


2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》和《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》两个文件,对领导干部接待群众来访的时间、流程和工作方法等都作出了详细的规定。2013年信访制度改革新闻发布会中,国家信访局提出要“继续深入开展以市、县为重点的领导干部接访下访。在坚持定点接访的同时,更多地采取重点约访、专题接访、带案下访、下基层接访等方式”。在原有的信访程序基础之上,越来越多的信访方式开始出现。


(二)信访责任地方化


第二个演变的趋势是,越来越强调地方政府在信访工作中的责任以及要在基层层面解决信访矛盾。2005年信访条例中将多年来实行的“分级负责、归口办理”信访工作原则,修改为“属地管理、分级负责”,强调了信访事项属地管理的优先原则,明确了地方各级政府在处理跨地信访和越级信访时的主导作用。相比于归口办理,属地管理的内涵应当更加丰富,即无论是属“条”还是属“块”的信访事项,其所在地的政府都应承担起管理职责,尽快明确办理部门并督促解决。


并且,为了强调地方政府在解决社会矛盾冲突的责任,国家开始建立信访体制中压力型体制,通过严格的考核与问责要求地方政府努力控制信访总数,化解社会矛盾冲突。2005年修订实施的《信访条例》第7条就规定:“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制,对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任,并在一定范围内予以通报;各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。”其中,赴高层级政府上访,特别是赴北京上访便是一个重要的考核指标。国家信访部门每月会对各省(市、区)赴北京进行“非正常上访”人次数进行排名并通报,各省市信访部门也会对各地市排名,直至县市及乡镇政府,并将此作为对下级政府及其官员考核“一票否决”的内容。


2014年,国家信访局更出台了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》,明确上访者逐级进行上访,禁止越级到北京上访。对于越级到北京上访,将不被受理。同时要求地方政府积极引导群众以理性合法的方式逐级表达诉求,不能越级跨级上访。可见,国家信访局越来越强调地方政府要有效地控制地方层面的信访矛盾,推动各地把工作重点放在预防和解决问题上,在源头上解决社会矛盾冲突,防止过多信访冲突聚集在中央政府层面。


(三)形成大信访的维稳网络


2005年以来,信访制度演变呈现的另一个明显的特点是,开始形成了大信访的维稳网络。所谓的“大信访”是指,依靠信访部门作为协调中心,联合其他行政机关对社会矛盾和冲突进行解决,进而达到维持社会稳定的目的。可见,信访制度开始强调多个行政部门之间的联合和协调来解决社会冲突。


大信访格局的形成可以追溯到2004年中央处理信访问题协调联席会议第一次全体会议的召开,此次联席会议通过了中央处理信访问题协调联席会议制度。并且在2004年8月,中央政府在中央处理信访问题协调联席会议的基础上,增加建立处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度。联席会议制度主要发挥协调工作作用,统筹党政多个部门工作。在中央建立信访联席制度之后,地方层面的省、市与县政府也纷纷效仿,大信访网络开始逐渐形成。


大信访网络在2007年得到进一步的强化。2007年3月10日,中共中央国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》文件,继续强化了前述联席会议制度,提出要建立健全信访工作综合协调机制,发挥信访工作联席会议和信访部门的综合协调指导作用,有效整合社会管理资源,进一步形成上下联动、左右协调、运转高效、综合施治的工作机制。


2013年新一轮信访改革使得“大信访”格局更加明显,国家信访局提出要在市县两级全部实行联合接访,把有权处理信访问题的责任部门集中起来联合接待上访群众,实行“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”,减少群众信访成本,提高工作效率。把相关的责任部门集中起来,一起联合接待,来解决信访问题。在第二阶段的大信访维稳网络建设中,只是强调横向上不同职能部门的联合协调,新一轮的改革使得信访维稳网络不仅呈现横向联合协调的趋势,还出现纵向联合协调的趋势。可见,以信访部门为协调中心的维稳网络的构建越来越宽广。


二、信访制度演变的逻辑


那么,需要进一步分析的是,为何信访制度会呈现出这样的变化趋势?中央政府朝着这样的方向改革信访制度又出于什么方面的考虑?要分析信访制度变迁背后的逻辑,首先需要明确信访制度的角色定位。正如前文所述,信访制度的重要功能在于吸纳和消解社会冲突,以维持社会的稳定。本文认为,信访制度变迁历程实质上与目前中国政府的维稳思路相契合。


不少研究者发现,程序吸纳是中国政府控制社会冲突、维持政权稳定的一个重要思路。种种程序提高了抗争者的抗争成本,消耗抗议者的种种资源。程序越复杂,抗争者越容易绕进无尽的程序漩涡之中。一般而言,程序越复杂,越能使得抗争者陷入无休止的官僚作风、相互扯皮、没完没了的等待和上诉中。


信访程序的不断增多,实质上正是程序吸纳机制的体现。正如上文所提到的,比较1995年和2005年两版信访条例可以发现,2005年信访条例所规定的基本信访程序更加冗长。而新增加的信访方式,实质上与信访基本程序存在重复和交叉。例如,领导接访只不过是从原有信访程序中的由信访部门工作人员接访改由党政领导接访,信访工作仍然由信访部门和有关的行政机关办理,实际上只是再重复地经历一次原有的信访流程。复杂化和重复设置的信访程序所带来的结果是,上访者为了上访投入了大量的时间、精力和物质性资源,使得上访者在上访道路上步履维艰。国家不断增加信访程序,不断复杂化整个信访流程,一定程度上是希望依靠复杂的程序不断消耗上访者的人力、物力和精力,最后使得信访案件渐渐淡出,从而实现对社会冲突和矛盾的控制和消解。


中国政府控制社会冲突的另外一个思路是维稳下沉,促使国家的政权能力下沉,也即提高基层政府控制社会抗议的能力。通过这一方式,基层政府可以深入到社会内部之中,从而有效地监控社会冲突并且及时控制。通过这一机制安排,将社会矛盾和冲突稳定在地方层面而不会上溢到中央层面,进而保持整个政权稳定。


随着信访制度的不断变迁,国家越来越强调“属地原则”,强调地方政府在信访维稳工作中的责任,并且设计了严格的考核制度来监管地方政府,这实际上恰好体现促使政权能力下沉这一思路的运用。类似地,2013年信访改革以来,国家信访局严格禁止越级跨级上访,要求地方政府信访部门有效引导信访人依法逐级上访,也是这一机制落实的体现。中央政府希望通过这一机制安排,将信访抗议停留在地方层面,由地方政府进行消化吸收,进而避免威胁到整个政权的稳定性。


另外,2013年信访改革以来,国家信访局强调各地把工作重点放在预防和解决问题上,在源头上解决社会矛盾冲突,则显示了维稳下沉这一思路发挥到极致。不仅在社会冲突发生之后,地方政府要及时在地方层面化解冲突,并且在冲突发生之前,地方政府就需要有效地监控社会冲突的发展情况,从源头上消除。这对于国家能力的建设无疑是巨大的挑战,因为这意味着基层政府的权力需要强力渗透到社会内部的方方面面,并且时刻留意社会内部冲突的发展。


三、信访制度现有问题



基层政府不惜一切代价拦访、截访,而个别访民却摸透了地方政府害怕进京上访的心理,频频越级上访,明明已经拿到了合理补偿,却要求不切实际的巨额补偿。


如上文所述,随着多次信访制度改革,现有的信访制度已经越来越强调将信访矛盾控制在制度框架之内以及依靠地方政府在源头上解决信访矛盾。这样的改革思路一定程度上控制和消解了信访矛盾,但也留下了一定的隐患。


一方面,虽然从表面上看,复杂繁琐的信访程序不断消耗上访者的人力、物力和精力,最后使得信访案件渐渐淡出,但实际上社会矛盾却依然存在。如果信访制度无法有效地解决上访者的诉求,信访制度化解社会冲突的功能就会在很大程度上被削弱。


信访制度被认为是中国政府控制和消除社会不满的重要制度安排,通过信访制度,社会可以向官僚机构输入自身意见,政府也可以有效得知社会上的不满和冲突。更为重要的是,通过这一制度安排,民众相信自身意见可以影响地方层面的政府决策和官员决定,进而保持社会稳定和政权合法性。信访制度的失效,有可能会促使上访者不再信任现有的解决社会矛盾的制度框架,而是选择更为激进的抗争方式。


另一方面,过于强调地方政府在化解信访矛盾方面的责任和作用,会引起基层政府和个别访民的“双重越位”。基层政府不惜一切代价拦访、截访,而个别访民却摸透了地方政府害怕进京上访的心理,频频越级上访,明明已经拿到了合理补偿,却要求不切实际的巨额补偿,这让基层政府处于两难境地。在信访制度强调地方责任的高压下,基层政权是信访的主要承受者。这样的制度安排将基层信访置于民众高度期待与政治高层高度压力的夹缝之中。而基层信访却因其功能有限性而无法承受其重,但是又有着巨大的政治压力。


因此,基层政府为了防止信访事件影响到自身的仕途,往往会采取一些措施,转被动为主动,由此产生了当前信访中普遍的非正常现象。一是截访,有的甚至被演绎成安元鼎之类的暴力事件;二是在重点时期安排大量人手24小时看护信访重点户,并配之以区域监控等措施。而这些信访户看穿了基层政权的心思,遂利用此不断提出诸如旅游索要财物等无理要求,基层政权不得不答应,这些人得到满足后到处炫耀,又形成了更大范围的效仿,怪圈越滚越大。三是销号,一些基层干部在当地党委政府的指使下买通上级信访部门,注销已经登记的群众来访,或者拒绝登记群众来访,是直接的花钱买稳定,也构成了体制内新的腐败途径。


正如前文所述,当前的信访制度改革仍然存在不少隐患。信访制度改革应该让基层政府真正地把精力放在解决信访矛盾上面,让上访者意识到符合程序的正常信访行为就可以解决问题,从而减少上访者的体制外抗争行为,而非单纯地通过复杂的程序淡化信访案件和给地方政府施压。当然,这只是信访改革过程中的一小步,完善司法法制,促使民众通过司法渠道来解决自身诉求可能才是最终的目标。

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