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社会 正文

英国脱欧的启示

郑永年 发表于2017-02-23

英国最终以全民公投的方式决定脱离欧盟。这是继传统帝国解体、近代民族国家产生以来,国际关系历史上的大事。尽管脱欧很快震动了世界,其各方面的深刻影响也会在今后很长时间里逐渐释放出来,但这仅是区域和世界秩序变革的最前奏。必须思考的是区域秩序甚至是世界秩序的未来,对北美、亚太、亚洲等地域不同形式的区域主义产生重大的影响。各国的政治人物如果不能直面区域和国际政治的剧变,世界就会重复从前帝国解体的各种历史悲剧。


从欧洲产生的近代主权国家是传统帝国解体的产物。主权国家的产生无论对其内部的发展还是对国际关系都引入了激进的变化。是主权国家塑造了今天灿烂的现代文明和文化。但是,主权国家的产生和发展也导向了战争,从欧洲一直延伸到全世界。对欧洲来说,第一次世界大战和第二次世界大战毕竟都是在主权国家之间发生的,并且是为了国家的主权而战的。通过内部方方面面的整合以避免战争,便是欧盟形成背后最重要的理性。


为什么英国会脱离欧盟呢?欧盟内部对欧盟的不满很广泛,也不仅存在于英国。欧盟内部到底发生了什么让人对其不满呢?


首先,区域层面即欧盟成员国之间关系的变化。第一是欧盟官僚机构的形成。它本来是要协调欧盟各国的事务,以增进合作,追求各国共同利益的。不过,欧盟官僚机构往往追求自身的利益,把内部主权国家利益置于一边。第二,欧盟权限不断扩大,以制度整合、增加经济福利、人权等任何可以论证其合理性的话语扩展其权力。结果,其成员国变成有限主权国家。第三,由精英和资本主导的内部整合导致内部的“扁平化”,促成成员国之间的矛盾加剧。在欧盟内,不同国家之间的发展程度差异巨大,那些低水平国家开始“政策寻租”,即通过欧盟成员资格寻求好处,不劳而获,加重了欧盟内部发达国家的负担。


其次,区域外部关系的变化。冷战结束后,欧盟的政治人物和学者曾不无自豪地宣称,欧盟的发展表示“后主权国家”时代的来临。不过,“后主权国家”并不是真正依靠内部的整合,而是通过寻找外部“敌人”来论证其存在的合理性。逐渐地,欧盟演变成一个地缘政治集团或“新型帝国”,对地缘政治利益的关切远胜于其他事务。冷战结束后,欧盟迅速东扩,把东欧国家纳进来,以对欧洲的“共同敌人”即俄国构成巨大的战略压力。


行为损人不利己


在对外事务上,欧盟开始过度道德化和意识形态化,只(能)做“损人”之事,但很少能够做“利己”之事。中国1989年之后,欧盟迅速达成“共识”,对中国进行制裁,但当中国形势变化,一些成员国认为可以解除制裁时,成员国之间却无法达成“共识”,禁售武器给中国的立场迄今没有变化,而这是有损欧盟一些成员国利益的。


承认中国“市场经济地位”也是同样性质的问题。尽管一些成员国(例如德国)可以承认中国的“市场经济地位”,但欧盟不存在“共识”,而这必然影响着中国和欧盟成员国的贸易关系。欧盟作为多边组织,有效地制约着其成员国和其他国家的双边关系,而这种制约有损一些成员国的利益,也有损欧盟以外国家的利益。


再次,最重要的是欧盟成员国内部的变化。欧盟作为区域组织,为成员国带来了巨大好处,不仅阻止了战争的发生,更表现在经济利益的增加、人口自由流动、区域内劳动力自由配置等方面。然而,所获取的好处在一个国家内部的分配高度不均,呈现两极分化。例如,伦敦是获利最多的城市。获利最多的精英阶层表现得极端自私,他们是国家政策的制定者和推行者,但决策往往脱离老百姓的具体利益,甚至置人民的利益于不顾。


公投结果表现得非常清楚,伦敦高度支持留欧,而那些没有得到好处的老百姓则选择退出。不过,精英的“自利”行为也是因为受欧盟作为共同体的制约,因为把一些主权“让渡”给了欧盟,英国的政治人物对英国的内外事务失去了自主性。英国人信奉亚当斯密“看不见的手”,认为自私的个体在充分发挥自主性的条件下,可以实现公共利益的最大化。从这个角度说,选择脱离欧盟,夺回自主性,可以说是英国人的理性选择。


英国脱欧或许就是欧盟解体的前兆。欧洲经历了多次帝国的解体。罗马帝国、奥匈帝国、奥斯曼帝国等都曾给欧洲带来变化。一旦欧盟演变成为新类型的帝国,解体是迟早的事。为了自身利益,欧盟或许对进入欧盟和脱离欧盟设置重重制度障碍。但如果上述问题得不到解决,最终只会走向危机的爆发。对欧盟的不满早已经延伸到新欧盟国家。在民主化之后,这些国家很快就发现,老牌国家更感兴趣的是地缘政治利益,而非它们的民主政治是否正常运作,更非它们国内经济的健康发展。波兰和乌克兰等都是很好的例子。


作为地缘政治集团,欧盟已经显得非常脆弱,因为它只有通过寻找外在的强大“威胁”,来维持成员国的“团结”。已经有欧洲的政治人物表示,这次英国脱欧的最大赢家就是俄国的普京。其言下之意非常明确。不过,任何地缘政治集团很难简单地通过制造外在的“威胁”,来增加其内部的“团结”。


英国和平脱欧更是为其他国家“和平”退出“帝国”体系提供了很好的先例。帝国的解体,从前是依靠帝国内部各个国家的革命,但现在有了新的政治条件——只要大众民主的存在,不管欧盟设计多么复杂的加入或者脱离条件,都不会很有效。如果其他欧盟国家政治人物不去控制日益膨胀的民粹主义,反而去动员它,法国、匈牙利、瑞典、荷兰、丹麦和希腊等国也会脱离欧盟。对这一点,欧盟政治人物是直言不讳的。


从长远看,英国脱欧必然对其他形式的区域主义具有警示作用。首先是美国所致力于建立的各种类型的“帝国”。美国主导着“北约”、北美自由贸易区、各种形式的同盟;美国也在致力于新型区域主义的建设,例如跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)。美国所做的这些排他性的区域主义组织是可以持续的吗?


已故美国经济学家奥尔森(Mancur Olson)等已经用大量的经济证据证明,在各种多边组织中,大国必须承担更多的成本。大国要不自己具有能力和实力,单边地向成员国提供公共利益,要不有能力和实力向同盟国“收税”,为成员国提供公共利益。美国结成类似同盟那样的“地缘政治集团”的动机很容易理解,因为借此可以维持其霸权地位。不过,其他成员国为什么要接受美国的主导?


对亚细安的启示


冷战结束后,美国的一些同盟国已经向美国表示公开不满。日本在民主党鸠山政府执政期间,就试图通过确立东亚共同体的形式,去追求和美国比较平等的地位。但因为这不符合美国的利益而失败了。但这并不表示,所有日本人就甘心接受美国的主导。安倍政府追求日本的正常化,也有类似的倾向,只不过是使用相反的话语和手段罢了。鸠山被视为“亲华”而失败,而安倍则打着“反华”的旗号,实际上也是要追求国家的自主性。而美国的“重返亚洲”则更是试图通过把中国塑造成“敌人”来达成,因为如果没有中国这样一个巨大的外在“威胁”,美国很难有更好的理由来介入亚洲事务,更不能让亚洲国家来承担一定程度的成本。


欧盟面临的局面对亚细安也具有不一般的启示。欧盟的现状应当促使人们思考,亚细安要整合到什么程度方为最佳这个问题?这关系到亚细安的性质。如果亚细安通过解决内部问题而达到整合,那么亚细安的目标是为成员国提供共同利益。即便如此,亚细安也很难走向欧盟的程度。亚细安缺少欧盟那样的理想主义,反而成为亚细安可持续发展的基础。一旦出现忽视亚细安成员国的现实,而去实现一些抽象的理想或者价值,反而会导致亚细安的不团结,甚至分裂。


更重要的问题是,如果在亚细安内部整合仍然缺少基础,而开始通过寻找外部因素来增加内部“团结”,就会出现更严峻的问题。第一,亚细安在多大程度上“邀请”美国来平衡中国?第二,亚细安作为一个整体和中国的关系。如果亚细安走上欧盟式的对华道路,即做“损人”但不能“利己”的事,亚细安的分裂就会成为现实。


因为经济的全球化和区域化,一定形式的区域主义成为必然。但人们对需要什么样的区域主义这一问题并不总是很清楚。如何在促成区域主义的前提下,促成其成员国之间和成员国内部的公平利益分配?如何把握区域主义的度,使其不损害主权国家的自主性?如何把握区域主义的性质,使其不会演变成导致非区域组织成员不安全的“同盟”?如果不能回答和解决诸如此类的问题,现代版本的区域主义(组织)也难以摆脱往日帝国的命运。

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