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社会 正文

一带一路与中国东盟关系的变化

郑永年 发表于2017-02-25

编者按

“一带一路倡议”是中国国家主席习近平2013年提倡的中国重要对外政策,它有扩大沿路国家交流,带动周边国家经济发展的功能,其路线涵盖的范围已经遍及东亚、东南亚、中亚、西亚、东欧、西欧甚至非洲。今年初,习近平在瑞士达沃斯论坛上宣布,中国将在今年5月召开一带一路国际峰会。这个消息已经引起了世界的高度关注。在西方贸易保护主义思潮崛起的今天,中国的一带一路已经被视为影响区域甚至世界经济发展的一大动力。


地缘上与中国密不可分的东盟国家是对接一带一路的重要地区,尤其大部分东盟国家是21世纪海上丝绸之路(一路)上必经国家。对比其他区域,目前东南亚是参与一带一路倡议最积极也较为成功的。成功原因是什么?东盟国家有哪些特性有助于一带一路的推展?未来又会面对那些挑战?IPP评论邀请郑永年教授与康端严博士就这些问题进行了讨论。


01

一带一路的吸引力在提升


IPP评论:郑老师,一带一路倡议刚刚提出的时候,一些国家对之抱有怀疑态度,甚至不看好,但今天的情况很不相同了,越来越多的国家关切其进展。那么,一带一路对东盟国家乃至世界到底有什么吸引力?


郑永年:我们可以从如下几个方面来看。首先,要从国际大环境来看,目前世界局势对发展中国家很不利。世界经济还没有从2008年金融风暴中恢复过来,大家在经济发展的路途上都是步履蹒跚。过去很长时间引领世界经济的欧美国家因为各种内外发展限制一直没能找到有效的方案从低谷苏醒过来。相对来说,东南亚的情况比较好一点。欧美国家是东南亚产品的主要市场之一,西方的不景气自然也对东盟国家产生了影响。


去年国际上各国政治变化剧烈,一群“黑天鹅”成为舞台剧中的主角。德国所主导的欧盟移民政策使得社会问题丛生,间接导致了欧盟经济发展环境以及各国经济政策的不稳定。英国公投脱欧,再度分裂欧盟的政治影响力。美国总统特朗普上台,主张经济民族主义和贸易保护主义,对全球化与自由贸易嗤之以鼻,要以“美国利益优先”的出发点来重新审视国际经济体系。欧美国家右派抬头,保守主义畅行,自由贸易被质疑,这个发展的结果就是,已经建立起来的国际经济制度与共识将被重新检验。即使对发达经济体包括日本和德国,这种变化也是一个挑战。特朗普当选以来,隐含在日本对美国的那种“诚惶诚恐”的态度背后就是日本的深刻担忧。而对发展中国家来说这可能是个灾难,因为通常他们没有足够的谈判筹码。


其次,一带一路倡议是个公共品。我们可以把国际经贸制度视为是一种公共品,通常由大国提供,或是大国承担更多的国际义务来提供。美国一直用提供国际公共品的话语来论证其国际行为。例如在奥巴马主政时期强调“重返亚洲”政策,让美国航母群更频繁地巡航亚洲地区,以确保亚洲地区的政经局势稳定。当然,这个政策实际上是美国对中国崛起的反应,为了确保美国在亚洲的影响力不会因为经济成长减缓而衰退。不管它的目的为何,对东盟的一些国家来说,美国的这个政策就是一个国际公共品,没有排他性和竞争性,每一个在这个区域的国家都自然可以享有美国的“保护”以维持政治安全的稳定,同时它们无需承担相等的国际义务。


美国的“重返亚洲”因为过分注重军事安全而忽视了很多东盟国家需要的经济安全而难以为继。这样,意在促进经济发展的“一带一路倡议”就开始被视为是一个替代国际公共品。一带一路的提出并不是以周边国家承担相等义务为前提来展开的,而是中国希望与沿线周边国家在方面建立连接,或者互联互通。互联互通使得这些国家有能力促进其国内的经济社会的发展。并且每个有兴趣的沿线国家都可以以同样的概念和中国建立连接,但不会影响其他国家参与一带一路的机会。


再次,小国没有能力提供足够的公共品,希望有搭便车的机会。大国小国都有能力提供公共品,例如东盟组织就是一个区域公共品,它提供成员国一个非竞争也非排他的平台解决问题。但是东盟国家提供的公共品毕竟有限,只有大国能够提供更能满足需求的公共品。东盟各个国家发展不一,绝大部分仍处在早期发展阶段,目前也还没办法形成更大的规模来解决各自的一些问题,如基础建设。中国有资金、有市场、经济发展良好,也有国际影响力,所以能提供更广泛需求的公共品。经验地看,发展中国家没有能力和意愿提供更多的公共品,因为这些国家没有能力承担对等的国际义务,因此希望有“搭便车”的机会。


康端严:世界政经局势不稳定确实使各国的交易成本在上升。一般上解决这个问题的方法就是建立“国际性制度”,这就是全球化浪潮以来为何多边、双边自由贸易协定如雨后春笋般不断冒出来。然而美国总统特朗普上台后的大部分外交政策,都是以破坏现有体制为前提的,例如退出TPP。TPP就是一个很典型的公共品例子。如果美国国会批准了,其他参与国家也自然会批准,大家都在等美国老大哥的态度。TPP将使参与的国家省去各自双边谈判所需耗费的时间、精力与经费,以及在双边贸易与投资不确定情况时的沟通与拖延所带来的成本,这些都是所谓的“交易成本”。


从个别企业实际的例子来看会更加清楚。一个科技企业如果用马来西亚的原料在新加坡生产一个中间产品,送到日本去组装成完成品,然后行销到美国去。由于这些国家都是TPP的成员,无需一个一个关税谈判与沟通,而且都将享有较低甚至零关税的待遇,则产品在价格与行销规模的优势,将带动上游企业的发展。然而美国退出TPP,剩下的国家规模不大,失去了经济诱因,TPP则难以形成,则成员国尤其是经济上比较不发达的国家如越南的交易成本无法降下来。


02

一带一路在东盟的成功


IPP评论:中国一带一路倡议在东盟国家开展比较成功的原因是什么?


康端严:这里有几个重要因素。第一,中国-东盟合作关系不是今天才发生的事。早在70年代中国开始与东南亚国家建交以及后来邓小平提倡的改革开放政策,使得双边的往来越来越密切。首先是人员和文化的交流,当时的东南亚吹起了一股返乡探亲的浪潮。中国对外开放也吸引了东南亚华商和中国人做生意。


中国沿海城镇如上海、深圳的工业化程度提升之后带动了一波东南亚的产业转移,许多轻工业如纺织、加工出口等产业从新加坡、马来西亚与泰国移往中国各个地方。中国的经济发展一直牵动着东盟国家的发展。中国一带一路倡议与东盟国家的关系是在这样的一个基础上建立起来的。或者说,中国与东盟国家谈一带一路倡议是有成本的,相对来说沟通与协调并不是那么困难。


第二,东南亚是海外华人最集聚的地方。东南亚是目前中国海外移民最多的地方,今天仍占据总数的四分之三,有些移民甚至可以追溯到宋朝与明朝,在东南亚已经繁衍超过五代以上。这些中国海外移民来自不同朝代的中国的省份、地区、村落,有些仍保有传统的宗教文化与习俗,也能找到祖先在中国的印记,包括祠堂庙宇、族谱等等。许多在东南亚各地还建立了宗亲会馆,保留海外各代子孙的历史记忆。这层文化血缘上的关系是中国企业透过一带一路倡议走出来与东南亚商人建立密切商务关系的关键之一,当然也是东南亚商人到中国国内做生意的“简易通行证”


第三,马六甲海峡的重要性。地理位置上,马六甲海峡对中国来说有无法取代的重要性。马六甲海峡是目前全球最繁忙的要道之一,大部分通往中国的船只都必须通往这里,根据报道,2014年有将近8万艘船只行经此地,全球仅次于巴拿马运河。更重要的是,从中东运往中国的石油有82%必须经过马六甲海峡,可见其对中国的重要性。这也是为什么许多人认为目前中国一带一路倡议与马来西亚的合作最成功,也最多元。中国正在协助马来西亚扩建马六甲皇京港,使之成为吞吐量更大的深水码头。



03

东盟国家的特殊性


IPP评论:东南亚的华人和战略地位的确很重要。但此外,东盟国家本身的一些特性是否也有助于一带一路的发展?


郑永年:是的。在政治上,东盟不是一个单一政治体,各国有它自己自由的国际发展空间。中国称“东盟”,其实不是一个比较精准的说法,因为它还没发展成像欧盟那样,个别国家已经把部分主权,包括提供单一货币、协调相同金融政策、调控内部市场的运作、对外统一关税贸易政策等等,这些都交由欧盟这个组织来行使。东盟目前只是欧盟初期的经济共同体发展阶段,虽然希望在将来能形成政治安全共同体。台湾翻译成“东协”更确切一些,因为它只是一个协会,协会要比同盟松散得多了。


例如在南海主权争议的问题上,东盟各国都基于本国的国家利益,都有自己的主张,无法轻易地发展出一种共同的论述。这个情形和东盟国家各自发展历史与差异息息相关。就发展程度来说,东盟国家有已进入先进国家的新加坡,也有仍被放在低度发展国家群组的老挝、柬埔寨与缅甸。从土地面积来看,有世界最多岛屿,占地大约两百万平方公里的印尼,也有只有几百平方公里的城市国家新加坡。从宗教信仰来说,有回教徒占多数的印尼、马来西亚与汶莱,也有佛教为主的泰国与缅甸,还有大部分笃信天主教的菲律宾。所以,东盟很难成为一个单一的政治体,在各个方面呈现不一样的面貌。


然而就是因为东盟国家非单一政治体,其所表现的多元性有助于一带一路的发展。中国与菲律宾、越南、汶莱、印尼、马来西亚在南海主权问题上有争议,但不妨碍中国与泰国、老挝、缅甸与柬埔寨发展一带一路。即使有这些争议的国家,各国关心的点也不一样,菲律宾在乎的是黄页岛与南沙部分岛屿,越南关心的南沙和西沙群岛,所以就个别案例的争议上,中国还是可以和其他东盟国家发展一带一路。以马来西亚为例,即使与中国南沙群岛主权争议,其与中国在这几年间还是可以透过一带一路发展紧密的双边经济合作关系。


康端严东盟各国在经济的禀赋以及发展的需求不同,也使得中国能够在一带一路倡议的大框架下用不同的经济合作关系与东盟国家建立良好关系。中南半岛的东盟国家包括缅甸、老挝、柬埔寨等国最需要的是基础建设与轻工业的发展,所以在这些国家中国的焦点是如何协助建立水坝、电力、道路、铁路等等设施。在马来西亚、菲律宾、泰国等国家已经相对比较工业化,各自发展出自己优势的产业,如泰国的汽车业、马来西亚的机械零件业、菲律宾的外包服务产业,所以除了基础建设的发展,在这些国家还能构建产能合作。


中国上海汽车集团(SAIC Motor)2014年已经在泰国设立汽车组装与零件工厂,2017年中国吉利汽车集团则将提供资金与马来西亚国产汽车普腾公司合作共同研发与发展马来西亚汽车。而针对像新加坡那样的发达国家,中国更多的是在金融与物流方面,以及战略性新兴产业如航空装备上的合作。


所以,不管是在政治上还是经济上,东盟国家的非单一性使得中国与东盟在一带一路的倡议有很多合作可能性,更何况一带一路倡议是包括了政策、投资、贸易、人员等各方面的合作机制,东盟国家都可以根据自己的特性禀赋找寻与中国产生合作的点,从点到面再变成一个包含多层次如投资带动贸易与人员往来交流的有机合作体。



04

中国国有企业的角色尴尬


IPP评论:的确,一带一路在东盟基础不错,有了很好的开局。那么,中国与东盟国家的一带一路倡议会朝那些方向发展呢?在一些方面,中国也遇到了困难,例如中国很难全面推进,又如国有企业所扮演的角色经常招致怀疑?


郑永年:这些困难不难理解,属正常现象。不过,中国要善于总结经验,调整政策。就目前来说,有几个方面可供我们思考。第一,重视双边大于多边。一带一路倡议是涵盖60几个国家的一个合作机制,如果能够形成紧密的连接,那当然好。不过,要一步到位那是不太可能的事情。同样,与东盟国家的多边合作关系不应当过于机械理解。能够与东盟整体形成合作关系固然很好,例如中国-东盟自由贸易区。但多边往往不是简单的事,在条件不成熟的情况下,应该首先把精力放在双边,中国与东盟个别国家的合作,从双边再慢慢寻到多边的机会。


第二,推行化大为小、化整为零的计划。目前一带一路倡议都是以基础建设等大计划的推行为主,例如新马高铁的建案、印尼雅加达-万隆高铁建案等等。这里大计划都要花很长的时间谈判与协商,投资报酬率也因为复杂且需要长时间回收而难以估计。但是很多小计划,例如较小项目开发与建设、研发团队的合作、人员互访等计划是可以立竿见影的。这里要强调民生经济方面的合作。中小企业、农业等方面的合作有助于改善民生。一带一路是否能够改善相关国家的民生决定了其可持续性。因此,不要忽视小工程和小项目的建设。


第三,政府带头和民间力量参与的平衡。目前中国政府的牵头作用很明显,民间企业与人员参与的比例还是不足。政府应该扮演带头的角色,把平台做起来之后,由企业本身去做风险控管与利弊衡量,毕竟企业最了解市场的需要在哪里,合作的挑战与机遇在哪里,政府一味投钱很难得到最佳的结果,还是要市场力量来引导最正确的投资方案。



05

亚投行的角色


IPP评论:一带一路需要很多“抓手”。作为抓手之一的AIIB是否能在其中扮演重要的角色?


郑永年:中国借由AIIB(亚投行)来发展一带一路是很好的构想。中国一直以来都被外界视为以自身的方式参与国际事务,与西方社会长期以来所建立的游戏规则有所抵触。西方媒体常把焦点锁在南中国海主权议题上,批评中国是一种扩张政策。西方的这种“误解”尤其对那些与中国有地缘政治关系的东盟国家特别有效。


近代以来,东南亚国家与西方的历史渊源深厚,这不只表现在制度与法律的延续,还包括思想上的传承。东南亚国家的大部分统治精英都是到西方求学或是受西方教育的,深受西方认知模式的影响,当然对西方的中国威胁论也非常熟悉。


在这方面,中国要体谅东南亚国家。要东南亚国家用中国的角度看中国的崛起很难,东南亚国家对中国的看法的变化会有一个很长的过程。中国要发展自己的话语,但中国的话语必须让东南亚国家理解。AIIB就是这样一种尝试,它与世界银行或是亚洲银行本质上没有太大的区别,都是以会员集资分摊的方式提供给需要的国家协助。


中国虽然明显是背后最大的出资者,但是那些国家对中国扩张的疑虑就没有这么大了,因为透过AIIB所得到的好处,或者是说权利义务,基本上还是共享的,不是中国独领。所以,用现行已经被各国接受了的制度或者实践来“包装”中国,不失为一个有效的方式。不管怎样,改革开放以来,中国本来就一直在努力和现行国际体制的对接。



06

一带一路在东盟遇到的挑战


IPP评论:能否谈一下,与东盟国家的一带一路倡议的挑战在哪?看到了挑战,直面挑战,进步会更快。


康端严:可以从内部和外部两方面来看。内部首先是中国自己的经济可持续发展问题。中国推行一带一路倡议的其中一个推动力是去产能,希望把在中国国内失去竞争力的产业移往东盟国家。产能过剩一直是中国内部产业结构升级一个主要障碍,如何在去产能的同时而不影响产业发展的动能,从而带动企业在一带一路中的发展是一个不容易的课题。


政府很可能在去除某产业例如钢铁产业产能过剩的同时,也铲去了对外发展的能力。中国国有企业去除过剩产能与把过剩产能移往他国,这不是两件同样的事,而且很可能是两件无法同时完成的事。其次是在中国经济持续放缓的情况下,是否有能力持续提供一带一路倡议这样的公共品。像中国一带一路倡议这样的公共品,很多时候是中国先要吃亏,例如提供免息贷款,甚至无偿建设才有机会成功的。


正如前面郑老师所说的,东盟国家没有那个国家有能力能力提供这样的公共品,更多的是希望能有“搭便车”的机会。再来是资金控管的问题。中国政府近日因为要控制资金外流严重的情况,进行必要的控管,不仅影响到民营企业,也影响到国有企业。然而目前成功与东盟国家透过一带一路的名义建立的经济合作关系,大部分都由国有企业来担当责任。严密管控资金汇出的结果肯定会拖慢甚至阻碍一带一路倡议的发展。


从外部来看,最大的挑战还是来自地缘政治的压力以及东盟国家内部政治的发展。南海主权争议问题固然在菲律宾总统杜特尔特上台后,由于需要中国在基础建设的合作而有所缓和,但那始终是一个中国与东盟关系的难点,这个难点随时都会影响中国与东盟的经济合作关系,使一带一路倡议的进程受到阻碍。目前中国仍然可以借由经济优势以及区域内公共品最有力提供者的身份维持区域的稳定和平,但中国的经济高增长所带来经济影响力能维持到什么时候,人们对此有不确定性。


从长远来看,经济领先,安全在后。中国在推进和东盟国家经贸关系的同时也要考虑和东盟建立安全关系,提升互信。这样才会促成一带一路的可持续发展。


此外,东盟各国内部的政治发展情况也影响着一带一路倡议的走势。缅甸国内的民族军事冲突,泰国皇室、军队与国会平衡关系,马来西亚IMDB丑闻的政治效应,印尼地方首长选举与宗教关系等等,都可能为未来一带一路的发展形成挑战。



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