中国大城市化的陷阱

 中国大城市化的陷阱
郑永年 发表于2017-03-07

01

脆弱的城市化


改革开放以来,中国的城市化取得了巨大的成就。在30多年的时间里,城市化率从改革开放初期的38%达到现在的56%左右。如果以经济合作与发展组织(OECD)国家城市化的70%水平来计算,中国离高度城市化水平也只有14个百分点了。


也就是说,中国用了30年左右的时间,走完了西方100多年的历程。但是,从总体上看,中国的城市化既强劲又脆弱,城市扩张很快,但质量低下,不仅过程充满了风险,城市现状也充满着巨大的不确定性。


也正因为这样,这些年来,越来越多人对国家的城市化现状产生了诸多忧虑和焦虑。中共十八大前后,城市化曾经被界定为中国经济可持续发展的其中一大来源,有关部门曾就城市化提出了诸多政策建议。无论是政府还是民间,人们对城市化本身和城市化对经济发展的拉动作用抱有巨大的期望。不过,城市化已经逐渐在政府的议程中消失了,城市化的动力似乎已经不再。为什么?





02

中国城市化的动力为何不再


要回答这个问题,首先需要看看原来城市化的思路和城市化方式产生了什么样的结果,简单地说,今天的政策调整是对原来政策的一种反应。如果原来的政策不能为继了,那么就要进行政策调整。至少可以从如下几个方面来检验原来的城市化所产生的问题。


第一、主导原来城市化的主要是GDP主义,即单纯的经济增长。投资、贸易和消费长期以来是中国经济增长的三驾马车。城市化不仅创造了巨大的投资空间,而且也带动了其他消费和贸易两个领域。在GDP主义的指导下,在各级官员那里,城市化就变成了简单的盖房子和造城市。城市化的动力和地方政府的财政收入来源有关,因为房地产是地方政府主要的收入来源。因此,各级官员大力推动城市化,很快导致了产能过剩,甚至在不少地方出现了“鬼城”现象。房地产领域的产能过剩到今天为止仍然是最严重的。


第二、城市化过程中的安全等因素经常被忽视,导致城市越做越大,也越来越不安全,不断暴露出城市的无比脆弱性来,包括天津的大爆炸、深圳的山体滑坡、雨季洪水泛滥、危楼等等,更不用说是导致民怨沸腾的雾霾现象了。


第三、户口制度改革没有跟上,造成了城市的乡村化。在今天的56%的城市人口中,持有城市户口的人口只有40%左右,表明还有10多个百分点的城市人口是农民工或者农民。尽管他们长期在城市工作和生活,其二代也已经成长起来,但他们还没有被整合进城市。几乎在所有的大城市中都存在着“城中村”和城市农民的现象。


所谓的“城中村”就是城市在快速过度扩张过程中,把原来的农村“包围”在城市之中了,而之后又没有解决所产生的现象。尽管经过多年的努力,“城中村”的状况有所改善,但本质上“城中村”还是保留着农村生活方式,在就业、生活、安全等等方面存在着巨大的隐患。


第四、城市规划往往变成市长规划。一般来说,中国的城市都有城市规划。但现实中,中国的城市是最缺少城市规划的,或者城市化根本很难根据城市规划来进行,往往处于一种无政府状态。这主要是因为中国城市的官僚性质,城市规划演变成市长规划。“一个市长、一个规划”的情况到处存在,并且上下任市长之间没有任何连续性,往往是下一个市长要不修正上一个市长的规划,或者完全搁置而重来。更为严重的是,每一任市长的首要考量往往是GDP增长,而非城市规划意义上的城市化。


所以,城市的一些基础设施建了拆,拆了建,结果所谓的GDP上去了,城市搞得越来越糟糕。更为严重的是,在一些城市,拆和建的过程中包含了巨大的工程腐败,因为很多市长必须通过搞市政工程才能找到腐败的机会。


第五,城市的行政化和官僚化导致专业人才的缺失。在世界范围内,只有中国的城市是有行政级别的,中国有首都、直辖市、省级(会)城市、半省级城市、地区级城市、县级城市、乡镇等等。而且,在一个城市内部又分成多级政府行政级别,基本上都是三级政府、四级管理。


新加坡500多万人口,但只有一级政府,即使算上市镇理事会,充其量一级半政府;但人口不到200万甚至更少的中国城市则是三级政府、四级管理。而且,城市内部几乎大部分组织包括学校、医院、国有企业等都有行政级别。这种高度官僚化的城市制度,导致城市专业主义的低度化,因为专业主义和官僚主义经常处于直接的对立状态。


一个城市的文明有待于专业主义的充分发挥,但中国的专业主义(例如城市规划)必须屈服于官僚主义(市长规划)。中国的城市即使硬件建设不错了,但软件(城市管理)远远跟不上,最主要原因就是专业主义没有多少生存空间。


除这些问题之外,还有几个重要的现象或者不言自明的政策议程一直不仅被忽视,仍在流行,主导着今天中国的城市化。这些现象不仅在阻碍城市化向深度发展,而且甚至在促成城市化走上错误的方向。




03

为什么还没有停止的大城市化现象


在种种现象中,最主要的就是大城市化。大城市化又包括两种趋向,一是单个城市的趋大化,二是大城市群的建设。城市趋大化已经造成了中国的超大城市,即一线城市,北京、上海、广州和深圳等人口已经超过了2000万,并且还没有停止的迹象,仍在继续增大。如果不做城市体制改革,这些超大城市还会继续增大,直至最后大危机的爆发。


如果超大城市是失去控制能力造成的,那么特大城市群建设则是有关部门主动规划的,已经规划包括京津冀、长三角、珠三角等十大城市群,并把十大城市群视为是中国城市化的主体形态。我们把这两方面合称为“大城市化”。


大城市化带来怎样的结果呢?首先要考量的是其所能带来的正面积极的结果,因为这是城市化规划部门的理性之所在。这里最主要的是大城市化所能带来的经济发展和GDP增长。从经济学意义上,城市化可以带来GDP和经济效益,这很容易理解。GDP就是经济活动交易,交易越多,GDP就越高。因此,城市的GDP必然远远高于农村,因为农村家庭基本上是一个自足的单元,但城市居民必须通过经济交易才能进行正常生活。


城市越大,交易量就越多,GDP就越高。同时,无论是单个城市还是城市群的建设,从工程学意义上来说,也变得可以。无论是城市内部的交通还是城市之间的互联互通(城市群)技术上不难解决。这一过程也创造经济活动。


问题在于,这种城市化考量仅仅只是经济学和工程学的考量,而较少甚至完全忽视了社会、政治和环保等方面的考量。在缺少对社会、政治和环保等因素的考量下进行的大城市化,最终必然会导致巨大的灾难。这种灾难性现在没有人可以计算出来,也没有人可以预测,但最终还是会出现。


第一,优质资源高度集中在大城市,拖累了国家区域经济的均衡和可持续发展。即使在改革开放之前,优质资源也是集中在这些大城市的。多年来,人们希望通过扩大内需来实现可持续的经济发展,但在优质资源集中在几个大城市的情况下,内需社会很难再全国范围内建立起来。如同社会群体,中国的城市也呈现出强者愈强、富者愈富、弱者愈弱、穷者越穷的局面。这个局面不改变,国家的发展必然是畸形的。


第二,如果城市结构因素不变,其他方面的社会变革和改革会变得很困难,甚至不可能。今天,中国在医疗、教育、公共住房等方面的改革都遇到了瓶颈,因为改革都过于侧重这些领域的微观面,而忽视了城市结构问题。例如,如果只有北京拥有中国最好的医院和学校(从幼儿园到大学),全国各地的人群还是会蜂拥而至,不管怎么样的政策都难于阻挡人群流入北京,也难以把已经进入城市的人口驱离。只有把优质资源分散化之后,这种情况才能得到彻底的改变。


第三,大城市化产生巨大的负面社会政治效应。一些大城市越来越富裕,而越来越多的城市则出现贫穷化的趋势。在很大程度上说,现在已经俨然形成了“农村包围城市、小城镇包围大城市”之势。如果中小城市继续被忽视,那么它们必然成为中国民粹主义的基地。西方现在所盛行的民粹主义并非来自大城市,而是来自中小城市,尤其是城镇,因为中小城市和城镇一直被忽视。


再者,城市越大,执政党、政府和社会、人民的不信任感就越深层。社会对政府的信任来自政府所能提供的0公共服务。提供公共服务需要城市规模,城市过小,公共服务就很难提供。但是如果城市过大,政府更难提供有效的公共服务。这些年来,中国很多城市出现反PX和建立垃圾处理工厂的社会运动。实际上,中国大多城市被垃圾所包围,并且已经到了很危险的程度,建设垃圾处理工厂是当务之急。但因为社会不信任政府,政府很难作为。这样下去,城市肯定会发生生态危机的。


第四,更为严峻的是,就国际政治来说,城市过大往往对国家造成不安全。对国际环境的变化,人们必须具有现实主义的思考。尽管今天和平是大趋势,但很难排除战争的可能性。现代战争对城市的摧毁能力越来越强。毛泽东时代搞“三线计划”就是为了战备。当时政府把工业能力分散到地方,尤其是内地。毛泽东想把中国的各个地方建设成能够“自给自足”的单元,以防战争的爆发。现在的形势不同了,但并不是说城市化不需要考虑战争状态了。


很简单,美国如果华盛顿特区、纽约和洛杉矶等城市被轰炸掉,美国的整个体系不会有什么大问题。但如果北京、上海、广州和深圳这些一线城市被炸掉,那么整个国家就要完蛋。同样,日本的东京一完蛋,整个国家就完蛋;韩国的首尔一完蛋,整个国家就完蛋。这是资源高度集中的劣势与缺陷。在变幻莫测的国际环境中,中国的城市化必须考虑到国家安全问题,否则就会铸成大错。

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