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社会 正文

人大代表要把普法带到基层

郑永年、莫道明 发表于2017-03-13

01

制度建设与法治


莫道明:制度建设与法治有什么关系?法治很重要,中国要建一个法治国家,十八届四中全会专门提到了中国的法治。从董必武到乔石,再到今天,中国建国以来都有相当多的人一直在呼吁法治建设,中国领导人一直想推进法治建设。今天需要思考和讨论法治建设与国家制度建设之间是什么样的关系?郑老师,你是否可以先从总体上谈一谈这两者之间的关系,然后我们也讨论一下为什么全国人民代表大会要制定一套民法典。


郑永年:这个问题非常重要。我们需要把制度建设与法治两个层面的东西讲清楚。法制和法治,这两种制度东西方都存在,但不一样,人们对它们的理解也不一样。首先,法律作为一种制度,必须有文本、规则,因为法制是国家制度化最基本的东西,也是最基础的表现形式。为什么法是最基本的?因为法代表了普遍性、一般性。至于法治呢?那是一个不同的概念。现在也有人一直在讨论这样一个问题:中国是否只有法制而没有法治?这关系到执政党与法律之间的关系。这个问题我们当然可以讨论。不过,实际上,法治不仅是党跟法律之间的关系,法治还是孟德斯鸠所说的法的精神,是一种任何人、任何组织都必须服从的精神。这一点,中国共产党也是一直加以强调的。


法律文本放在那里,表明制度有了;但是如果没有人接受,没有人去遵守,那么就等于法律不发生作用,就没有治理。我们早先讨论了中西方两种文化,文化差异对法律的不同影响也确实是存在的。在西方,法制和法治都是存在的,前者说明制度建设非常重要,法本身的建设非常重要,然后大家才会接受法,把法作为人们的行为准则之后就形成了法治。法治就是一种自觉的治理。


如何理解治理呢?东西方理解也是不一样的。中国理解的治理就是“政治”。孙中山先生认为,政治就是管理众人之事。这是从管理的角度出发来讨论的。这“治理”仍然是统治者或者执政党管理老百姓,是“管治”。所以,中国的治理还是统治,还是管治的意思。西方所理解的“治理”,既有政府治理的意思,也有个人治理的意思。这一点,康德就说得非常清楚,个人服从道德的律令,服从法律。


只有当个人自觉地遵守法律,把法的精神内化为行为准则的时候,国家和社会治理的成本才大大减少。中国呢?传统上,人们把法制当成工具论。邓小平在1980年代提出法律制度建设,因为“文化大革命”期间无法无天,没有法制,国家需要进行制度建设。第一次提到“法治”的是当时担任全国人大委员长的乔石。1997年党的“十五大”,“法治”第一次出现在执政党的文件上。十八届四中全会上,执政党整整用了一次党的全会来专门讨论法治建设,这是一个巨大的进步。


如果说在西方人们已经基本上把法律内化为自己的个人行为准则,在中国,老百姓和官员基本上还是停留在制度层面。当然,制度层面还要完善。中国人为什么没有把法律内化成为自己的行为准则呢?法律精神仍然欠缺。在没有有效法律的情况下,很多老百姓就没有法律意识。



02

法的精神内化


莫道明:这一次全国人民代表大会要审议民法典的总则,这是整个民法典立法工作两步走的第一步。我们还有相当多的民众,对民法总则究竟是讲什么的可能还不太清楚。这是不是因为我们以前制度建设过程中欠缺了一个环节呢?如何能把法的精神内化为个人行为?


郑永年:首先,法律不可以太理想。亚洲国家普遍是后发展中国家,人们在制定法律时就往往把西方那些最理想的东西放在一起;把最理想的东西都放在一起以后就成为一种过于理想的状态,和老百姓的生活没什么关系。法律就是要根据社会现实的需要,有效的法律才是好的法律,而最理想的法律不一定是最好的法律。过于理想化的法律,是实现不了的。更何况我们的普法确实做得不够。连立法者本身都还没理解法律精神,如何叫老百姓去理解去接受?有的老百姓就说,这个法律离我太远了。


莫道明:但是民法典就是规范人身和财产关系,跟老百姓是有很大的关系的。


郑永年:民法典很重要。我讲几个例子,中国历史上的律治文化,如唐律、大清律,这些都是律治文化的载体。欧洲更典型,欧洲最伟大的法典就是《拿破仑法典》,拿破仑扫荡了整个欧洲,什么都没留下,但《拿破仑法典》留下来了。欧洲人的法治精神的建立和《拿破仑法典》的传播是有关系的。这是拿破仑最大的功劳,对欧洲最大的贡献。


我以前说评判一个政治家贡献最重要的标准就是其所进行的制度建设。法的建设是制度建设的最基本面。为什么大家一直希望中国能有一个民法典,就是这个道理。从1949年到今天,我们的法治目标还没有实现。


莫道明:1986年,中国曾经制定了一个民法通则,但现在社会变化已经那么大了,通则也应该变了。


郑永年:当年的民法通则也只是个原则,这些原则直到今天还没有全部落实。民法典就是规范包括人与人的关系、财产关系、人与组织关系在内的社会关系。但这个工程很大,不容易。我觉得既然要讲通则,就不要太理想,太理想了就做不到。


03

立法与普法的结合


莫道明:我们今天就希望强调立法前的全民法治教育。我们是不是可以建议利用讨论民法典的时机,让全国人民真正来关注民法的普法教育?国家能不能配套相关的政策进行普法?


郑永年:这个我非常赞同。改革开放后30年,我们制定的法律也不少了,但老百姓懂几部法律呢?我们的法律经常脱离社会现实,不了解社会的实际需要,所以出现了一些问题。例如我们曾经讨论过的新的《劳动法》。《劳动法》本意很好,希望保护劳工权利,但劳动法实际运作到底怎样呢?立法者就不那么清楚了。今天,立法者都接受高等教育,但他们比较容易脱离社会现实,一些法律条文走向了相反的结果。所以,立法要反映社会现实,能在社会执行下去的法律才能算有效的法律。


更重要的就是有配套的政策。而我们目前政策配套没有到位。在西方,立法时各方会产生多少的争议?争论的过程、讨论的过程本来就是一个普法的过程。我们在这方面往往不够充分,也不够理性。


莫道明:我们的立法过程和普法过程没有真正有效结合起来,这就使得中国在法治道路上会走一条更艰辛的路。两会期间,我觉得大家更多的关注是不是可以放在普法问题上?按照人大的立法计划,我们可以预计,在2020年的3月份,两会期间能真正形成我们的民法典。那么在这个过程中,这几年是不是要有相应的政策和制度配套来进行全民的普法教育?


郑永年理性的争论和讨论,本身就是一个很好的一个普法的过程。法律文本写好了才拿出来给老百姓看一下,这是不够的。



04

立法的过度精英化


莫道明:如果说我们现在面临治理困难,那我们能不能从最底层的乡村开始寻求普法的道路,比如说规范乡村的关系,规范城市的关系,规范组织和个人的关系?我们能不能从这些切实的需求里面来找到一个普法的路子?


郑永年:是的。我们一定要依据实际需求来进行普法。如果现在我们制定一部《太空法》,那么能有几个人关心呢?这样专门的法律,往往只是少数人的事情、专家的事情。但民法典跟我们每一个个人都是相关的。我们需要把立法的过程本身变成一个普法的过程。法的理性就是这样来的。理性不是说我立法,你接受;而是大家互相讨论,互相讨价还价。大家经过讨论接受了就叫理性。


莫道明:又回到我们的主题来。我们的普法欠缺是否与我们现有的制度和舆论环境有关系?


郑永年:有些关系,但原因也不仅仅是这个。20世纪80年代到90年代初,普法做得就很多。邓小平说法律的东西就是要天天讲、月月讲、年年讲。邓小平认为“文化大革命”是无法无天,所以要普法,不仅干部党员要普法,老百姓也要普法。电影《秋菊打官司》就是普法的结果。没有普法,秋菊哪能去打官司?不过,后来普法就慢慢被忽略了。


我们的立法过于精英化,这一点是要避免的。立法者往往缺乏基层生活的经验。精英大多具有高等学历,大家强调的就是法律在理论上的可行性,精英之间也容易达成共识。但立法过程中缺少了跟社会的互动,少了跟社会不同利益之间的互动和讨价还价。


从西方看,立法永远是个讨价还价的过程。如果各方不能接受,你就要用警察来执行了,对不对?这样法律就变成工具,没有了法的理性。法律必须下乡,下乡并不是说法律制定好了以后把它推送到乡下去,而是法律立法的过程也必须了解乡下的(社会)生活,了解社会中一般人的生活到底是怎么样的。


我们的社会规范是有的。那么如果法律跟社会规范相冲突的话,哪个更重要?法律跟社会规范之间如何妥协?这些方面我们没有足够的思考,这也就是为什么我们的法律不能细化的原因。



05

中国法治的两种危险倾向


莫道明:我们可以把法律精神内化为个人行为的过程分成两个层面:让每个人懂法、了解法;然后才有可能产生内化的行为。所以,我们任重道远。是不是还要等到法律精神内化为个人行为之后,中国才是一个法治国家?


郑永年:我特别担心中国有两种倾向,一个是老百姓不懂法。中国法律很多,但是哪一个老百姓喜欢打官司?产生纠纷,老百姓的第一个选择就是找关系,找领导,找亲戚。而西方人的第一反应就是打官司。还有一个,就是另外一个极端,如果没有普法,老百姓不知道这些法律,那么他们就会随意找律师,这又会变成rule of lawyer,即律师治国。这两个极端都是不行的。


老百姓自身法律精神的内化最重要。我觉得日本在这方面就比美国做得好。美国的法律界权力过大。日本的rule of law是亚洲国家里做得最好的。

莫道明:中国当前的社会矛盾不管在哪一个层面都存在着相当多的问题,都没有达到一种规范,尤其在基层的社会生活里面。必须进行真正的普法,让大家对法产生信仰,才能真正解决中国的社会问题,或者说社会秩序才能真正走向现代化,走向现代文明。


郑永年:你刚才说要使人们把法作为一种信仰,这个非常关键。为什么孟德斯不说“论法”,而是“论法的精神”呢?精神就是信仰。当人们把法作为一种信仰的时候,才真正是rule of law。这意味着统治成本的减少,但是现在的统治成本太高了。



06

普法应作为人大代表的考核标准


莫道明:我们建议人大代表在监督法的实施的同时,在普法领域做出更多的贡献。人大代表应更大力度地推广普法,而不仅仅在两会期间进行小范围讨论。


郑永年:是的。人大代表要回归代表人民的利益。我觉得普法应当作为人大代表的一个重要的业绩考核标准。在衡量政府官员业绩的时候,也应当把普法加进去。


莫道明:确实,人大代表必须自己普法,普法应该作为人大代表的法律职责,以及一个基本考核内容。我们呼吁把普法作为人大代表是否合适的一个非常重要的标准。

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