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不仅要有地理上的大湾区, 还要有制度上的大湾区

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郑永年 发表于2017-07-17

编者按:


2017年3月,李克强总理在《政府工作报告》中明确提出粤港澳大湾区概念以来,“粤港澳大湾区”热度持续升温。


6月25日,著名中国问题专家,新加坡国立大学东亚研究所所长,国家高端智库——华南理工大学公共政策研究院(IPP)学术委员会主席郑永年接受南方周末记者专访,深入阐述了他关于粤港澳大湾区的观察和思考。




南方周末:珠三角是一个多年袭用的中国区域经济概念,同样是差不多的地理位置,国家为什么要在这个地区提出一个湾区概念?


郑永年:珠三角内部一直存在的问题就是行政分割,包括港澳这些城市各自分头干、重复建设,城市融合度不高等问题。


由于行政分割,在珠三角地区内部,有时候,不仅仅是“一国两制”,而是“一国十一制”,每一个城市都有一些自己独特的制度,不仅珠三角9个内地城市跟港澳之间缺乏有效协调,珠三角9个城市之间也缺乏有效协调。广东很多年前就开始做“同城化”的努力,在交通、通讯设施等方面已经实现了互联互通,但还有巨大的改进空间。香港澳门更不用说了,港澳的教育、医疗、金融和社会保障等方面,都和珠三角其他城市没有实现顺利对接,阻碍了珠三角内部的资源合理配置。


今天,广东和港澳都面临着经济发展和转型升级问题。尽管港澳和珠三角9市各有各的优势,但由于一些制度壁垒,资源融合的优势还没有充分发挥出来。比如,广州的商贸,深圳的高端科技,香港的优质金融制度和教育科研实力,珠三角腹地的传统制造业,各个城市在各自领域都已经走在世界前列,但各地的优势没有实现高度整合和有效利用。粤港澳大湾区就是要打破这种行政分割,实现资源优势融合互补,产生化学反应。


南方周末:最近几年,广东其实也一直有提环珠江口大湾区、粤港澳合作等概念。


郑永年:对。广东很早就意识到了这个问题。之前广东提的这些政策跟现在的粤港澳大湾区相比,有些内容是重合的。不同的是,粤港澳大湾区概念超越了广东一省,上升到了中央层面。


在世界其他大湾区,企业在经济乃至社会整合方面扮演巨大角色,但在粤港澳大湾区,企业面临行政分割导致的巨大制约,起不到整合作用。粤港澳大湾区还是需要政府来整合。由于涉及“一国两制”,以及港澳与广东三地,靠广东一省协调肯定会比较吃力。


但粤港澳大湾区提升到中央层面,粤港澳三地资源协调配置的困难就不是无法克服的。粤港澳大湾区现在内部的整合水平远不及欧盟,例如在劳动力市场、人员流动、关卡管理、科研合作等方面。


我们现在要建立的大湾区不仅是一个地理上的湾区,更要是一个制度上的湾区。欧盟毕竟是由主权国家组成,各国之间利益难以协调,而我们有一个强大的中央政府,大湾区内部相对欧盟其实更有优势。


南方周末:目前阻碍大湾区资源整合配置的主要因素是什么?


郑永年:原因很多,总的还是意识问题。比如与港澳的资源整合,一方面“一国”的意识还要继续加强,一旦涉及具体利益问题,内地、香港和澳门三地可能纠缠不清,谁也不让利,一点小问题可以纠缠多年而无法及时解决。另一方面,“两制”优势还要更充分地利用,不能各搞各的,造成重复建设和巨大的资源浪费。例如香港具有金融、教育和科研资源,澳门具有优质服务业资源,但是这些都没有和珠三角其他地方整合起来,进行通盘考虑。


广州和珠海多年来发展教育,尤其是在高等教育方面已投入大量人力物力,但发展效果并不符合预期。广东为什么不能充分利用香港的教育资源呢?在“一国”构架下,广东和香港的教育资源整合完全是可以做到的,只是人们没有这个思想意识。再比如香港的金融制度资源。这个制度在香港已很成熟。这些年,广东为了照顾香港的发展,本身没发展金融体系,但广东也没充分利用香港这个金融平台,造成巨大浪费。


南方周末:您认为解决的方法是什么?


郑永年:要进行体制上的整合创新,不只停留在经济层面,还要考虑社会层面的整合创新,尤其是珠三角与港澳在社会经济上的体制融合。我提出一个“单边开放”的理念。我们之间跟港澳进行合作时,强调双边开放,你给我开放一个领域,我也给你开放一个对等的领域。这种开放还是囿于“一国两制”考虑。


但实际上,我们完全可以单边开放,广东能不能先向港澳开放比如劳务市场、房地产市场,再比如能不能在社保政策、医疗政策上先向港澳开放。我国改革开放早期就一直是单边开放。因为单边开放,才有异质的东西进来,才能实现资源之间的化学反应。


南方周末:现在关于粤港澳大湾区的三大城市广州、香港、深圳的讨论很多,尤其是所谓哪个是核心城市的讨论。


郑永年:哪个是龙头,哪个是核心,这些提法太局限了粤港澳大湾区内11个城市,其实每个城市都有每个城市的比较优势,关键是如何进行资源的配置。我们应该关注的是各大城市有没有在整合过程中结构升级,不应该过分看重谁是核心。开放的本质是流动,经济要素只要动起来,经济就会变活,大家都会获得好处。


南方周末:粤港澳大湾区是中国明确提出建设的第一个湾区,为什么放在粤港澳,而不是其他地方?


郑永年:国内其他地方缺少异质性。粤港澳的区位优势不仅包括经济总量、人口总量这些优势,还包括它的文化、社会、制度优势。中国要构建一个国际平台,其他地方都不存在可能性,只有在珠三角,因为它毗邻港澳。大湾区的概念不能只是看经济,也要关注社会、法制,而社会法制最终也将促进经济的发展,这是一个互补的关系。我们要构建的湾区是要吸引国际的资本,要在新一轮的国际竞争中胜出,这些都是其他区域所不具备的。


南方周末:今年是香港回归20周年,粤港澳大湾区对香港未来有什么影响?


郑永年:粤港澳大湾区是推进香港发展的新思路。近年来,香港少数人开始搞“认同”政治,甚至港独运动。因此,大湾区建设不仅仅是要追求可持续的经济发展,也追求粤港澳地区的进一步整合和国家的统一,加快社会经济的整合,通过社会经济方法实现国家的真正统一。大湾区就是在充分发挥“两制”优势的基础之上的“一国”建设。客观地说,在很长一段时间里,“一国”建设不够。


南方周末:广东在粤港澳湾区建设中将扮演什么角色,承担什么样的责任?


郑永年:广东在中国经济版图中一直是排头兵、先锋队。现在中国大力推进经济的转型升级,国家希望把珠三角作为突破口,因此提出建设粤港澳大湾区。大湾区能不能做好,还是要靠地方。粤港澳大湾区应该是以广东为中心的,但这是一个国家级项目,而不仅仅是一个广东项目。广东需要承担起更大的责任,这不仅是一个经济概念,而且是体制创新、区域整合这个层面的概念。


南方周末:粤港澳湾区与世界三大湾区之首纽约湾区有哪些区别和优势?


郑永年:无论从哪个角度来看,粤港澳大湾区相对于纽约的优势都是显然的,现实和发展前景都优于纽约。但粤港澳大湾区这些庞大的数据能否转化成生产力呢?能否在劳动生产力方面超于纽约呢?纽约的优势在于它是一个单一城市,企业是纽约湾区的主体。粤港澳大湾区有11个城市,这些城市的基础设施都很好。问题在于政府是大湾区的主体、行政分割仍然严重、企业无力承担湾区整合的责任。因此,粤港澳大湾区建设不仅仅是经济发展,更重要的是体制改革和建设,通过体制变化来促进整合,谋取发展。




*郑永年教授系华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席。文章首发于南方周末2017年7月6日。
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