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国企改革:如何解决"市场化"和"加强党的领导"之间的矛盾

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谢娜 发表于2017-04-11

中国的国有企业改革从改革开放以来一直是一个非常特别的争议话题,到现在也没有多少共识。在实践层面,国企改革尽管没有终止,但总是问题不断。去年中国国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下《指导意见》),旨在加快加强对国有企业的改革;同时也强调在国有企业中加强党的领导的重要性。中国的国有企业的改革确实迫在眉睫,它基本上已经影响到中国经济、政治、社会的方方面面。不无夸张地说,它已经成为了中国经济下一步发展的关键所在。


而怎么样去改呢?具体怎么去做?当想到这个问题时,人们不免会想起新加坡的淡马锡模式,因为它是国有企业非常成功的案例。从《指导意见》所提供的改革内容来看,像淡马锡这样的国有企业就是中国这次国有企业改革的目标。


淡马锡模式:国企改革的目标


确实淡马锡很成功,中国也一直很想学。但学习淡马锡是一场极其系统的工程,包括方方面面。本文从作者认为中国可以现在就去做且应该马上就可以做的顶层设计方面入手,进行探导。


淡马锡控股是197456日成立的私人有限公司,其100%的股份由新加坡财政部持有。当时财政部把其所拥有的四亿资产划给淡马锡,由其管理其国有资产。如图一所示,淡马锡的顶层设计是总统、董事会和管理层。这三层各自的职责权限明确,体现监管权、所有权和管理权分离,确保国有资产的安全的同时,公司按照市场规则高效运行。


淡马锡的唯一股东,即它的所有人是新加坡财政部。它通过董事会行使其所有权。按一般的公司法和市场规则来说,新加坡的财政部应该是处于整个监管体系的顶层。但是对于淡马锡来说,在其之上,还有总统对股东的行为进行监管,如图一所示。这跟新加坡的政治体制有关,民选出来的总统对政府具有监督的职能。


对于淡马锡来说,具体体现在三方面。一方面,股东在行使对淡马锡董事会成员任免或续任的权力时,须得到总统的同意。第二,董事会对首席执行长的任免也须获得总统的同意。第三,当任何事项的发生会降低淡马锡控股所积累的储备金时,此项事项须得到总统的同意。总统通过这三个方面来行使了对董事会和顶层管理层人事的监管。同时,也保护其历年所累积的储备金,使国有资产不至于流失。而淡马锡的管理层则主要是履行董事会的决策和日常业务的执行。这就让政府和总统都不会在微观上对公司的运转进行干预。政府和总统把控宏观方向,而管理层进行具体策略的执行和日常运转。公司的所有执行人员都没有行政级别,按照市场规律进行运作。


图一: 淡马锡的顶层设计体系


而现在中国的国企的情况是这样的,如图二所示。首先,从宏观到微观,党委、董事会、管理层混合而治,没有明确的权责分工,如果有分工也是取决于权力运作过程谁能取胜,因为一切由公司章程定,而权力大的人可以修改公司章程。由于党委的人分布于各个层级,所以最终往往是党委的人成为权力的核心。其二,主要人员都是由党、组织部、政府任命,所以,不论从策略的制定和方案执行以及日常运行,党或者政府都会一管到底。在这样的顶层设计之下,想要做到政企分开、市场化运行,可以说是完全不可能的。


图二: 中国国有企业的顶层设计体系

国企改革面临的难题


但是《指导意见》给了人们一个很大的难题,即国有企业改革一方面要走现代企业管理之路即市场化之路,另一方面还要加强党的领导。这二方面怎么可以同时做到呢?很多人都认为这是不可能实现的事情。


如果我们能够抛开意识形态和固有思路来分析这个问题,其实还是可能有解决之道的。在淡马锡的顶层为总统,他把控着国有资产最后一道阀门以及最为主要的人员任命(不提名,但有否决权)。笔者认为,这应该是党委应该努力做到的方向。党委的作用很重要,理论上他代表着人民对国有资产进行着监管,因为共产党是代表人民利益的党(如同新加坡民选的总统也代表人民利益)。但他的任务应该就到此为止,方向上通过关键人员的把控,资产上通过对储备金的把控,保证方向正确和国有资产不流失就好。其他的留给董事层和管理层。所以,党委应该从董事层和管理层中抽离出来,而把自己放到最高的位置,如图三所示。而让董事会和管理层自行其事,让市场机制在这二个层面发挥最大的作用。这就是中国国有企业一方面要走现代化企业道路一方面加强党的领导的关键之所在。


图三: 淡马锡式的中国国有企业顶层设计体系


具体来说,如淡马锡的各层级职责设计一样,党委的职责就仅限于董事与总裁委任和卸任的批准(没有提名权,只有否决权)、储备金动用的批准和审查每半年一次的董事会主席和总裁所做的关于储备金结余报告。董事会职责就包括董事会人员及主要领导人的任免(可以通过专门的委员会)、业务范围审定、重大项目审批和年度财务报表审核。而管理层就负责董事会所做出的决策的执行和日常业务的执行。


在人员任命方面,虽然像新加坡的财政部一样,国资委会负责委任董事会人员,但国资委应该做到像淡马锡财政部一样,任人为贤,不论意识形态、种族出身、国籍等,在全球范围招揽优秀的商业人才,这也是非常关键和重要的。


总之,学习淡马锡这样的顶层设计来对国有企业进行顶层重组改革,一方面,将党的领导提高到最高的位置,使其可以牢牢地把握其领导方向和国有资产的安全。另一方面,也给国有企业的管理层松了绑,注入其应有的市场活力。


当然,本文只是在顶层设计方面对于中国国企改革学习淡马锡控股提出了自己的见解。中国国企改革的成功还包括了很多其他的方面,如既得利益的克服、法治建设、信息披露、政商关系等等, 后再做探讨。

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