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社会 正文

高压反腐下的官员不作为及治理

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陶林 发表于2017-05-01

十八大以来,习近平同志为核心的新一代中央领导集体,高压反腐。反腐已经开展四年多,成为新常态。即不是运动式反腐,而是始终强调反腐的一种高压态势,具有三个特征。第一,反腐不留死角,苍蝇老虎一起打。反腐打破了官场多年的潜规则,消除了党员干部的侥幸心理。十八大以来,除了一些县级、处级、厅级干部落马,更有重量级的老虎落马。如大老虎周永康、徐才厚、郭伯雄、苏荣、令计划等。反腐涉及国家部委、军委、甚至包括前中央政治局常委。第二,反腐主要依靠纪委为主要力量,通过派设工作组、专案组、巡视组,分赴各地蹲点,接受群众举报、以网络平台了解民意、搜集资料。第三,通过开展群众路线教育活动,开展“两学一做”活动,提高广大党员干部的思想政治素质,加强党的纪律教育,颁布八项规定,改进党的作风建设等。


在反腐高压背景下,一方面我们看到,反腐败取得了显著的成果,揪出了一批大老虎。获得老百姓的高度认可,大快民心,深得民意。为官乱作为得到有效遏制。但是另一方面同时则出现地方官员的不作为现象。原来地方政府官员因为政绩的驱动,发展地方经济会打擦边球。现在因为环境污染、群体性事件、腐败的高压态势,加上国内经济转型形势严峻,一些地方官员出现消极的不作为现象。即多一事不如少一事,怕出事,不敢干事的消极怠政现象。这将对地方经济的发展产生不利影响。目前国内一些地区甚至已经出现一些厅级干部主动辞职的现象。本文对官员不作为的概念、表现和危害进行讨论,并分析其成因,提出系统治理的对策,以深化这一问题的研究


一、

为官不作为的界定和表现、危害


反腐高压态势下我们看到现在一些政府官员出现了新情况,即懒政、怠政现象。有的学者称之为“不作为”。2015年3月“两会”期间,李克强在《政府工作报告》中曾指出:“少数政府机关工作人员乱作为,一些腐败问题触目惊心,有的为官不为,在其位不谋其政,该办的事不办”。李克强总理在政府工作报告中严肃批评,不作为也是一种腐败。为官不为,官主要是有职权的地方行政官员。为,即官员的作为。即公务员的行为责任的界定,哪些事情应该做,哪些事情必须做。为的效果如何。为官不作为是指官员不尽心尽职或者消极履行自己本职工作的行为。有学者概括了官员不作为的六种类型。“1,能力缺失型;2,享乐散漫型;3,环绕退让型;4,名利偏好型;5,被动应急型;6,闻风观望型”。辽宁省通过统计,群众反映的为官怠政懒政的形式主要有五大类。第一,工作效能低,办理业务不及时,处理投诉不及时;第二,监管不力;第三,政策执行不到位,违规执行政策,滥用职权。第四,作风散漫,不按时上下班;第五,风纪形象差,执法和服务态度差,生冷强硬。概括起来,为官不为现象实际上在高压反腐之前也不同程度的存在,但是在当前背景下表现尤为突出,主要表现为“不愿为”、“不会为”、“不敢为”、 “消极为”四个方面。


第一,有抵触,不愿为。在高压反腐背景下,一些官员心理有抵触,没有动力,不愿为。在反腐败高压态势下,中央出台了一系列的规定和规则,“八项规定”, 反对“四风”,公款吃喝、公车消费、公款旅游等有效遏制。一些部门干部原有的“特权”受到有效制约,加上地方有关领导的反腐败措施纠枉过正,停发了一些正常部门的年终福利等等,从而使得实际工作中有关官员的“油水”大打折扣,无利可图。特别是实行了阳光工资后,他们在其位不谋其政,尸位素餐。他们心理失衡,认为反腐败,不能影响正常的福利。他们假借“公事公办”之名,有意不作为,在工作中带有情绪化倾向。


第二,缺能力,不会为。随着改革进入深水期,各种社会矛盾凸显。加上经济新常态,环境污染问题,群体性事件高发频发,网络虚拟社会兴起等等,种种社会矛盾和问题拷问地方政府的执政能力和水平。中央出台了一系列的文件和方针政策。这就要求新时期的党员干部要深入学习党中央的重要文件和会议精神,不断提升执政能力和水平。一些基层提拔的干部工作经验丰富,但是忽视理论学习。在日常工作中,不能实事求是的结合本地实际开展工作,不能与时俱进提高专业知识和工作技能,有的习惯做表面文章,真才实干能力不足。


第三、怕出错,不敢为。在新常态背景下,党中央不断加大反腐力度,对腐败问题零容忍,取得了显著效果,对于有效改善党内政治生态,改变政府工作作风具有良好效果。但是由于缺乏相应的容错机制,部分领导干部害怕出事,做事畏手畏脚。他们不知道应该干什么,必须干什么。希望做太平官,混日子,多一事不如少一事。


第四、被动为,消极为一些地方官员在反腐高压形势下,不是主动调研解决问题,而是热衷于开会,作报告,表面上很忙碌,实际上是空转,行政效率低下。有的地方官员是在出了问题之后再出面解决,没有树立预防为先,综合治理的理念。消极被动,人民内部矛盾问题用人民币解决,水平就是搞定,稳定就是一切。在面对群体性事件时候,往往会采取息事宁人的方法解决,要么赔钱赔偿,要么简单出动警力,用行政手段解决。有的则是满足于现状,认为升迁无望,倚老卖老,平庸度日。


2015年李克强总理在国务院第三次廉政工作会议上说,庸政、懒政、怠政也是一种腐败。“对为官不为,懒政怠政的,要公开曝光,坚决追究责任”。为官不为实际上主要表现就是,一是精神懈怠。缺乏服务意识。二是能力不足。对于上级的政策执行力不够,阳奉阴违。三是怕出事,混日子。把自己的事情推给下级,身居高位一身轻。可以什么都管,也可以什么都不管。2015年8月国务院监察部审核发现,全国有7个省,59名干部存在懒政怠政不作为。为官不作为具有很大的危害。已经成为阻碍改革的重要阻力,而且是体制内的阻力。第一,为官不为不利于有效化解官民矛盾和社会矛盾。有损害于党在人民群众心中的形象,消解党执政的合法性基础。执政合法性的基础就在于人民群众对于党和政府的认同。地方官员的不作为,会损害党和政府的公信力。特别是一些群体性事件,如果地方政府不作为,往往会酿成严重的社会后果,影响社会稳定。第二,为官不为可能恶化本就严峻的政治生态。它助长了官本位的思想,不思进取,曲解执政为民的理念。会形成一种固化,影响某一部门或者地方的经济社会发展,阻碍改革。在当前深化改革的关键时期,党和政府是领导者和推动者,如果出现地方官员不作为,则会出现上有政策下有对策,中央的政策执行失灵。长期以往,会形成一种不健康的亚政治文化,消解社会主义核心价值观,损害党风,政风,影响整个社会风气。


二、

成因分析


为官不为就其原因而言,是多方面的。有历史文化因素,干部考核机制不完善,行政体制不健全,基层公务员福利待遇较低、社会监督不足等外部制度原因,另一方面则是官员自身的素质和能力不足主观原因。


第一,受到官本位的传统政治文化的深远影响。中国是一个具有几千年的封建专制文化传统的大国。官本位的文化根深蒂固,有悠久的传统。东汉班固的《汉书·朱云传》有著名的尸位素餐的典故。在官本位的影响下,为官高人一等,三年清知府,十万雪花银。当官潜意识的应该为自己捞好处。官员习惯于发号施令,有功劳一起争抢,有责任则互相推诿。这一点从历年来的考公务员热的现象可以看出,“2003年参加国家公务员考试人数为87609人,从2004年开始到2012年开始增加,从2004年12万人增加到2012年的96万人。”每年报考人数居高不下,竞争非常激烈。这和公务员的工资、待遇和传统政治文化的影响有关。


第二,基层公务员的工资福利比较低。十八大以来,实行八项规定,严惩四风。公款吃喝现象得到有效遏制。但是在一些地方存在纠枉过正,连公务员的正常福利也受到影响,一些基层公务员甚至认为反腐败不能影响员工的正常福利。但是在反腐败高压下,地方基层领导干部宁愿不乱发,造成民众不满。公务员工资实行阳光工资,取消了之前的一些福利,乱发部门的奖金津贴,各种灰色收入也没有。尤其是在一线大城市,面临高额的生活成本,和房价压力。调研中发现很多基层的公务员抱怨,唉声叹气,日子不好过。以南京为例,一般的科员工资为7-8万,处级公务员为10-12万。县级的公务员则是6-7万左右。扣除小孩的学校教育费用,小孩上培训班的学费,加上日常的和朋友吃饭应酬,还房贷,车贷,赡养老人,基本上所剩无几。而与之相对比的是,社会上的确存在一些既得利益集团,如官二代、富二代,一些国企老总,一些私企老总,他们生活奢侈,底层官员在与之接触时候,难免会心态失衡,产生攀比心理。所谓十年寒窗苦读考上公务员,尤其是有了一些行政级别之后,希望生活风光一点。但是在反腐败高压之下,基层公务员工资或者没有上涨,或者是上涨幅度赶不上CPI指数,动力不足,混日子现象较多。


第三,行政管理体制不健全。尽管实行了6次较大规模的行政改革,实行了大部制,但是机构设置重叠,权责不明确还是存在。政府机构尽管大为减少,但是政府职能转变还是不到位,政府越位、缺位和错位现象还是不同程度的存在。由于体制的漏洞和缺陷,在出现问题时候,各个部门之间往往出怕出事,互相踢皮球。加上没有严格的责任追究机制,导致部分官员不作为。针对为官不作为缺乏具体的法律规定和惩罚措施,问责制度落不到实处。问责过程中出现“板子高高举起、轻轻落下”。


第四,干部考核机制的固化。主要有四方面。首先,干部考核机制的形式化。在传统的干部考核机制下,形成了形式主义现象。年终考核述职,无论是公务员还是事业单位基本上都是一样,德能勤绩廉五方面,很多公务员的述职报告都是在百度网站上下载后简单修改。五大方面的考核指标没有细化。而且在现有体制下,公务员一旦考试录用之后,只要无大过失,基本上可以长期任职。尽管有《公务员法》,但是在现有体制下,即使发现公务员怠政懒政等现象,也很难处罚和辞退。其次干部考核机制的平均主义,激励不足。考核机制的大锅饭,加上基层编制的紧张,在公务员日常职务晋升方面,有时候看资历,甚至有人情关系等等。因而有效的激励和奖惩机制不足,公务员的动力不足。有很多基层公务员面临年龄限制,晋升职务面临天花板。在新常态的干与不干、干好干坏所得到的奖励与报酬差别不大。三是群众监督和评议权重低。调研中发现,过去干部考核的GDP中心主义有很多问题。但是这一考核体制虽然简单但是易于操作。实行新的复合的考核指标体系,一些领导干部从风险角度出发,会选择成本低的风险小的易于实现的目标,这也是一个原因。也就是说GDP的考核比重还是占很大。同时干部考核机制在实际操作中,群众监督和社会舆论监督的权重较低。外部监督不足,没有压力。四是缺少一定的容错机制。应该承认,在党员干部队伍中绝大多数为官者是想干事、能干事的,然而由于官员在实际干事过程中缺乏相应的容错机制,导致部分干部担心出问题,受处罚,从而导致党员干部胆小,不愿为。


第五,官员自身素质和能力因素不足。领导干部为官不为自身素质和能力不足是重要的主观原因。首先理想信念不足,对于马克思主义共产主义的理想信念动摇,对于党的宗旨意识薄弱,缺少责任心,服务意识和进取精神,满足当太平官,混日子。其次是政治心理上从众心理,害怕出名。受到传统中国文化的影响,中国传统政治文化中的中庸之道主张,中者天下之正道,庸者天下之定理。不敢为天下先,害怕“枪打出头鸟”。特别是在当今网络时代背景下,官员一言一行都需要谨慎,否则会曝光。他们产生多一事不如少一事的心态;三是怕“得罪人”。中国官员之间一直存在一种圈子文化。得不到圈子里的认同,往往很难工作。中国仍然是一个人情社会,圈子文化。各种潜规则,关系错综复杂。不作为也是一些干部拒绝潜规则的行为的发泄。有的官员想保持廉洁,但是碍于大环境,所以只好随波逐流,随大流。四是一些官员面对新的政治生态和复杂的社会和经济发展情况,不能适应,没有新的工作思路,不敢为。以往的“擦边球”、靠吃喝拉关系跑项目等传统方式失灵,新的工作思路和办法不多,有的甚至束手无策。


三、

治理对策


习近平指出,“当前为官不易,为官不为问题引起社会关注,要深入分析,正面引导,加强责任追究”。 需要从制度外部环境和强化官员自身素质能力两大方面着手。主要对策有五大方面。


第一,构建新型的法治型政治文化。中国应该在继承传统政治文化的基础上,实现从依附型的政治文化到法治型的政治文化转型。在全面推进国家治理现代化的背景下,依法治国要求依法执政和依法行政,加强法治政府和服务型政府建设。法治是“现代政治文化的核心价值,更是国家治理现代化的基本动力”。现代的法治文化,有利于塑造官员的核心价值观,强化其责任意识、法治意识,改变原来的官本位意识,树立正确的权力观,执政为民。法治文化可以使官员树立法治思维,用法治方式化解社会矛盾。


第二,适当提高基层公务员的工资福利,按照国际的一般标准,公务员工资应该在社会平均收入中等偏上。同时加大对于重大项目中的有关人员的物质奖励。如果今后公务员长期实行阳光工资制度,应该保证基层公务员的工资福利在社会中等偏上,使之可以保证在不贪腐的基础上保持基本生活无忧,可以体面的生活。加上公务员的编制上,越往上岗位约少,晋升渠道越来越狭隘,由于晋升机会有限,绝大多数公务员在基层应该可以享受较好的物质待遇,以保证其积极性。当然,从长远看,比较发达国家如新加坡、美国,中国公务员的人数规模应该限制,只有有效限制规模,才能更好的提高物质待遇和收入水平。与此同时,根据地方财政情况,针对考核优秀干部每年给予一定的精神和物质奖励。


第三,推进行政体制改革,建立权力清单,严格实施问责制。推进法治政府建设,完善权力清单。为官不为一个重要方面就是政府的权责不清,不能只享有权力不履行责任。应该按照权责明确的原则,划清每个部门和个人的岗位职责。避免出现部门之间互相扯皮的现象。建立部门和个人的权力清单,设立详细的规范和制度,有章可循,有法可依,严格追究个人。同时实行严格的问责制。如江西的南昌、湖南的郴州专门出台了关于官员不作为的11个方面的表现的问责条例。


第四,干部考核机制的科学化和民主化。按照习近平的要求,遵循好干部的五条标准和四有标准,改善领导干部的激励机制。建立以职务升迁,薪金为基础的群众监督的多层次激励机制。


首先,实行考核指标体系的量化。通过考核内容量化可以使考核不再模糊,更具有可操作性。量化德、能、勤、绩、廉每项测评。把考核结果与官员仕途发展解密结合起来。对于考核优异者进行适当的提拔重用。其次,完善干部考评机制,公务员的铁饭碗也可以被打破,形成能上能下的机制。应该建立合理的激励机制,打破平均主义,将干部业绩和晋升挂钩,杜绝跑官要官的现象。中共中央《推进领导干部能上能下(试行)》,“经组织提醒教育,没有改正,不适宜担任现职的,及时予以调整”。但是实际上执行中,难度很大,很多是平调。建议对于新提拔的干部试用期一年,如果群众评议和业绩考核不合格,应该可以免职。


其三,加强群众的有效监督。为官不为外部因素就在于监督不力,外部压力不足。以辽宁省为例,辽宁省近年来借助于民心网这一网络平台,建立了群众工作站,24小时办公,受理群众反映的问题。“截止到2015年,辽宁省全省各级党政机关通过民心网接受群众监督,投诉和举报,发现查处官员怠政懒政案例91785件”。加强社会监督主要两个方面,一个是群众的监督和评议,作为干部考核的重要参考指标。百姓满不满意成为评价官员合格与否的重要标尺。一个是加强网络监督。习近平总书记在全国宣传思想工作会议上指出:“我国网民有近六亿人,手机网民有四亿六千多万人,其中微博用户达到三亿多人。必须尽快掌握这个舆论战场上的主动权,不能被边缘化”。政府应该运用好网络,加强和公众的互动,一是对于不作为的官员的曝光,二是对于积极作为的官员积极予以表扬。对于恶意中伤官员、散布谣言者,加强网络监管,依法管理。


其四,建立允许试错的免责机制。对于真心干事,受到挫折,没有谋取私利的官员,可以减免或者免责,鼓励试错和创新的机制。对于工作中的探索和失误,应该实事求是的分析,宽容理解,允许其探索精神和创新精神,不能简单的一棒子打死。


第五,加强对于官员的素质和能力的培训学习。首先,对于信仰动摇和弱化的,需要加强理想信念教育,加强官德建设,补精神之钙,强化权力意识和责任意识,服务意识和担当精神。对于能力不足的需要加强学习,以党校为基地加强官员的学习培训。开拓眼界,拓展知识面,提高能力。同时社会媒体宣传上注意正面宣传先进事迹和不作为官员的曝光。


总之,正如,中共十八届五中全会提出: “着力解决一些干部不作为、乱作为等问题,积极营造风清气正的政治生态,形成敢于担当、奋发有为的精神状态。”治理官员不作为应当作为一个常态,不能操之过急,也不能一蹴而就。


注:本文是笔者主持的2015年国家社科基金课题《当代中俄政治发展道路比较研究》(15BKS074)的阶段性成果。河海大学中央高校基本科研业务经费课题(2016B02414)的阶段性成果。




本文系河海大学公共管理学院,副教授,法学博士,硕士生导师,南京大学法学院博士后,新加坡国立大学东亚研究所访问学者陶林教授为本微信公众号正角评论(微信ID:zhengjiaopinglun)撰写的原创文章。文章首发于正角评论。版权归正角评论所有,转载必须注明出处。

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