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社会 正文

粤港澳大湾区建设的潜在隐患

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翟云霆 发表于2017-06-09

在今年的政府工作报告中,李克强总理指出,要推动内地与港澳深化合作,研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划,发挥港澳独特优势,提升其在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。这意味着,中央正式决定,将珠三角九市及香港、澳门特别行政区的协调发展上升到国家战略层面进行规划。


两会结束后不久,习近平总书记对广东工作作出重要批示,要求广东坚持党的领导、坚持中国特色社会主义、坚持新发展理念、坚持改革开放,为全国推进供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、构建开放型经济新体制提供支撑,努力在全面建成小康社会、加快建设社会主义现代化新征程上走在前列。作为大湾区建设的重要参与者,广东需按中央指示在下阶段完成的部分任务,也应在大湾区规划中有所体现。


粤港澳大湾区规划工作提出以来,不少分析都将美国旧金山湾区和日本东京湾区作为其对标。有鉴于“一国两制”的框架性作用,以及20年来珠三角城市群合作的历史,我们认为,在大湾区规划设计过程中,除参考、借鉴国外先进经验外,更需因地制宜,充分考虑“一个特殊,两个平衡”(即区内政治制度基础的特殊性,以及经济政策与社会政策的平衡、宏观设计与微观执行的平衡)的思路,化解大湾区发展中所可能面对的挑战。


01

政治制度基础的特殊性


在政治制度上,香港、澳门与广东九市有所不同,这是决定大湾区规划思路高度和实质内容的制度基础。“一国两制”下,涉及湾区整合的很多问题,不但九市无法与港澳地区直接对接解决,即使在广东省层面,同样缺乏着力点。


对此,中央政府可参考早年创设经济特区的经验,通过设立超越省市层面的湾区协调机制,并赋予其一定程度上的政策权限,在习近平总书记对广东省提出的“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的基础上,遵循“先行先试”大原则,在制度上勇于创新,力争使大湾区成为“深化改革开放先行地”上最前沿的践行者。


目前在国家层面,已有港澳工作协调小组负责协调港澳地区与内地其它行政区或部委等。如何在此基础上,建立能够处理大湾区重要政策协调问题的常设机制,将其做实、完善,直至成为具有行政功能的机构,并由此解决争论已久的“湾区谁做龙头”的问题,值得在大湾区规划设计过程中深入探讨。


02

经济政策与社会政策的平衡


大湾区内的经济合作,早在改革开放初期即已展开。内地推出招商引资政策后,大批港澳企业进入珠三角寻找商机。当时,资本、物、人等呈“北向流动”的特点,主要是从港澳流入广东,“前店后厂”为此阶段粤港澳的合作模式。不过当时的政策设计,基本仅限于经济范畴,鲜见社会层面的尝试。


随着内地经济、社会发展水平不断提高,大湾区内生产要素的流动发生变化。自2000年代中期开始,得益于CEPA及内地“走出去”思路的提出,包括广东在内的内地人、资本和物,开始向港澳流动。如自由行、内地居民在港投资金融产品、内资在港澳积极收购等,都是此阶段新特点。上述流动在一定程度上繁荣了港澳经济,但因两地承受力有限,“要素南向流动”也在当地(尤其是2008年之后的香港)引起了一些负面效应,加深了陆港民众间的不满,造成了区域融合新障碍。


同时,由于港澳企业在内地竞争力相对下降,在内地营商、生活成本相对上升,加之各项社会政策令港澳居民在内地就业、居住和养老始终存在诸多不便,“要素北向流动”不再活跃。香港特区政府统计处于2011年10月发布的数据显示,在内地工作的香港居民数目,由1995年的12.23万人,一度上升至2004年的24.4万人,但到了2015年,已下跌至约20万人。


值得注意的是,仅从数字变化趋势上看,在内地工作港人的减少,以及港资在内地影响力的降低,与港人(尤其是香港年轻人)对国家认同感日渐减少呈正相关关系。换句话说,如果港澳居民无法以方便途径参与内地尤其是大湾区的建设,如果大湾区的政策安排无法令普通港澳居民直接获益,则湾区融合将始终面临重大隐忧。


因此,大湾区规划需同时在经济和社会政策方面做出细致的配套安排,始终要将确保区内民众充分享受发展红利放在突出位置。


03

宏观设计与微观执行的平衡


从本质上看,对资源配置起主要作用的是市场规律。政府所扮演的角色,应是从制定或修订政策的层面,减少生产要素流动的障碍。不过在某些情况下,政策执行者本身有时也会成为障碍的一部分,这就是历届中央领导曾多次指出的“政令不出中南海”或政策落地时走样的现象。


上述情况在粤港澳合作层面也有类似的例子。2003年CEPA出台后,按政策制定者的思路,港澳企业本应普遍成为受益者。可惜的是,国家层面政策落到地方执行层面,依然有相当多的主客观障碍。这也导致港澳企业及区内舆论常以“大门已开但小门难开”来形容CEPA的推进实情。


因此,在大湾区规划制定过程中,应多考虑政策制定后,具体落实方面所可能面对的阻力。不过,由于规划制定时我们还无法预测其在执行过程中将面临的所有问题,因此,规划一方面要具有前瞻性,能规避执行中的障碍,增加落实的可能性;另一方面,则可考虑赋予湾区实体性协调机构足够权力,令其可及时且小范围地调整政策。


04

结语


按照国家最新部署,雄安新区与粤港澳大湾区的规划,已成为当下中国最重要的两大区域发展新战略。与“万丈高楼有待平地而起”的雄安新区相比,大湾区是建成区域,行政区隔、产业发展等都已形成路径依赖,此时如以强硬行政手段重新进行资源配置,是不现实的。另外,“一国两制”与大湾区规划间将形成合力,还是会造成新的撕裂,都是对规划者的极大考验。


不过,经历了近40年改革开放洗礼的粤港澳大湾区,已在融合方面积累了相当多成功与失败的经验。目前,区内经济、社会发展水平已相当高,资源充沛,仅从经济总量、人口及国际影响力看,潜力巨大。如果有关规划能尊重区内传统,汲取得失经验,站在国家战略、区域安全的高度,充分考虑当下全球化与保护主义纷争加剧的趋势,相信粤港澳乃至周边地区的普通民众,都将有机会通过新规划获益。




* 本文作者系天大研究院研究员翟云霆。文章首发于《天大报告》2017年4月期。

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