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技术官僚2.0版的来临(下)

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阴相如 发表于2017-08-14

编者按:


中共十九大将近,动见观瞻。中国政府的每一次人事变动都引得境内外各方的高度关注与不同解读,以期管中窥豹,找出今后中共高层的谋划布局和中国政治未来走向的蛛丝马迹。在众多的现象中,尤其值得关注的是技术官僚时代的回归。


从去年年底至今的全国范围的省级干部人事变动中,有多位出身航天航空领域的青年才俊“华丽转身”,扛起地方发展的大旗。从“石油系”到“工程系”再到“航天系”,技术官僚治国时代似乎方兴未艾,而其背后则隐藏中国政治进程深意值得思考。


本文希望通过中西方两个视角的观察,梳理技术官僚理论的源起、演进与中国特色环境下的发展历程,将技术官僚制度的发展放入中国政治改革的进程中加以分析,以期为读者对中国政治发展带来一些思考与启发。


由于全文篇幅较长,本文分两篇推送,今天推送的是下篇。



01

中国高层的教育背景变化


笔者先通过一组图表来观察从中共十六大(2002年)到十八大(2012年)期间,中共高层领导人的专业学科与学历背景变化,希望借此使得读者们对这一变化过程有一个了解。

从表一中我们不难发现,最近三届中央政治局委员中,出身自然科学专业的委员人数不断减少,从十六大83%的占比减少到十八大的24%;其中占比最大的“工程系”领导人数下降幅度最大,由十六大的45%减少至十八大的8%。与之相对的,社会科学专业出身的领导人不断增加,由十六大的16%占比增加到十八大的76%,其中经济金融专业以及在中共党校进修过的官员人数增幅最大。


图一向我们展现了十六大到十八大这十年间中央领导人的学历程度的变化趋势。其中值得注意的是,相较于数量变化不大的大专学历官员,获得研究生与博士学历的高层官员人数涨幅较大,分别为175%和500%(尽管基数还相对较小)。


鉴于这三届的委员总人数基本保持不变,并结合表一中学科专业的变化情况,我们可以认为,这一变化很大程度上来自于已经获得本科学位的官员在职业生涯中通过进入中央党校进修等途径获得了更高的学位,并且通常情况下,这一群体在本科学习期间主要从事的是自然科学的学习,因为政治管理工作的需要,进入中央党校进行了党政管理等专业的研究生学习。

再来观察2017年人事调整后的地方官员的教育背景(图二)。类似地,全国范围的省级正职官员中,人文社会学科专业出身的官员数量占比76%,其中以工商管理(23%)、党政管理(中央党校进修)(22%)以及经济金融专业(17%)为最多。在自然科学类专业中,“工程系”虽仍然占据最大的分量(13%),但是军事科学与航天工程专业所占比重的增幅最大,也就是所谓的“航天系”的崛起;与之并列的是医药专业。


在学位指标的统计中,有将近一半(49%)地方官员拥有研究生学位,其次占比最大的是“博士官员”,达到了38%,份额最少的是持有本科学历的官员,为13%,没有大专及以下学历的官员。如此“高配”的地方官员任用安排在在中国政治人事体系中还属首次。


再次强调一点,具有工商管理或党政管理专业的官员与拥有研究生及以上的“高学历官员”有着约90%的重合,也就是说大部分的高学历官员都是通过在职继续教育获得社会科学领域的高等学位的,而其本科学历仍为自然科学专业的官员占比近70%。


我们可以推测,中国高层领导集体正在逐渐意识到人文价值的重要性,并与全球接轨,培养更多既有“工具理性”又兼有“价值理性”的管理人员(这一点将会在下文进一步讨论)。


02

从“工具理性”到“价值理性”


我们看到,在老一代政治家淡出中国政治的历史舞台,代之以技术官僚治国的过程中,产生了不少问题与挑战,有些已经解决,而更多的“疑难杂症”还摆在中国领导人的眼前。


在经济领域,新常态下的中国已经到了经济结构转型的关键时刻,金融与资本市场缺乏法律制度规范,出口放缓下社会内需不足,人口红利消失、劳动力供需结构不合理,社会资源配置效率低下,产业结构不合理等问题日渐严峻。


在社会领域,中等收入陷阱,日益拉大的收入差距,严重的环境污染和传统文化与价值观的传承受到挑战等已引来民众强烈的不满。


外交上,来自周边邻国动荡局势的挑战,“修昔底德陷阱”、“金德尔伯格陷阱”等潜在威胁都要求一个既有全面广阔的综合视野、专业的政治素质以及强大的统筹整合与推动力的领导集体,不仅关注经济数据的增长,更加关注社会民生的内在需求,通过逐步解决各方面的问题,带领国家摆脱下行走势的潜在危机,找到并踏上一条正确的发展新出路。


在新的时代与环境变化中,传统技术官僚的“工具理性”遭到了挑战,但由于缺乏人文社会科学教育以及多年的执政经验不断巩固其旧有的价值观,使得他们很难依靠自身的力量打破“工具理性”的束缚,重获“价值理性”。


中共高层领导实际上早已认识到了这一点,因而我们看到近年来大批政府官员开始主动“回炉重造”,在国内甚至海外名校攻读了社会科学领域更高的学位后重返岗位,甚至到更高的岗位担任更重要的工作。他们的优势不言而喻:


一方面,通过接受社会科学更高等的教育,能在一定程度上培养技术官僚的“价值理性”与人本主义,并在工作中更加注重人的价值与关怀,为解决一系列社会民生问题提供有效的思考方式与价值判断。


另一方面,在“工具理性”的基础上,技术官僚可以将之与“价值理性”相结合,发展出一种辩证而灵活的判断理性,根据具体问题具体分析,克服常为人所诟病的“屁股决定脑袋”的批评。


注重两种“理性”的结合可以看作是中共当下任用制度的一种趋势所在,我们将之称为“技术官僚2.0版”。当然,任何范式的变化都是一个过程,并伴随着旧问题的解决和新问题的产生,也需要我们更多的观察与辩论。


03

国家经济转型与技术官员“再升级”


技术官僚的学科背景变化大致遵从国家经济发展的脉络。有分析指出,中国技术官僚的任用取向大致经历了从“石油系”到“工程系”再到今日所谓的“航天系”这一大致路径。这种观点有一定的依据。


新中国成立之初百废待兴,为了在资本主义敌视的国际环境和国家各领域全面落后的国内困境中求生存谋发展,中国必须要进行基础工业建设,为国家发展打好基础。石油勘探等相关专业的人才便不断被政府招入麾下,服务于工业化建设。


随着国家经济实力的提升以及经济发展的内在需求,水利、交通、通信等基础设施建设的日程被提上国家领导人的案头,水力发电站、核电站、通讯电网、道路建设等大型工程都需要具有相关行业背景的人员来协调建设。毕业于电气专业的江泽民和水利工程专业的胡锦涛都是来自工程行业的精英,就是典型的例证。


今天,中国在参与全球治理与推进国内经济结构转型的新形势下,需要更多具有广阔眼界、统筹能力以及高精尖科技专业的青年才俊投身国家可持续发展,巩固国防与安全建设,航空航天领域的专家人才便应势而出。


从全国范围来讲,2017年是中国国企混合所有制改革的“突破年”,其中一个重点就是“啃下”航天、军工、通信等领域改革的“硬骨头”,在规模、力度与范围上实现突破。


众所周知,军工、航天行业不仅掌握高精尖的科技,更是关乎国家战略与安全的核心事业。虽然近年来相较其它行业的国企来讲已是发展最为迅猛的,但仍被一些根本性的问题困扰着,其中之一就是多年来军工行业以国家为后盾开展经营,缺少竞争动力,因而导致科技研发与经济效益低下。


但是,近年来,在市场化与全球化的推动下,民营军工企业发展迅猛、异军突起,其生产的一些军品已大幅度赶超国企生产的同类产品,给后者带来了不小的压力。


自2015年中央高层提出“军民融合”的理念,到今年1月设立中央军民融合发展委员会并由习近平任主任的一系列部署来看,中央通过大力推动军民融合,以军工混改为突破口加快国企改革的决心坚定。而最近几个月来多位航天系官员的晋升也能在一定程度反映中央的用人之意,即借助这些官员在军工行业的经验、资源积累,推动地方的军民融合和国企改革,进而为国家层面的改革扫除一定障碍。

04

结论


技术官僚制度就像一面镜子,折射出中国现代化进程中政治经济改革与国家转型的轨迹,其本身的演变也值得学术界更多的研究与思考。


我们将技术官僚制度放在将近四十年的中国改革进程中研究,不仅是为了梳理这个变动波折的过程,更是希望借此获得一些思考,为未来国家的改革发展提供一些历史经验与参照。




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