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社会 正文

林奕辰:特朗普并无真正的亚洲政策构想

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林奕辰 发表于2017-12-15

韩国外交政策的背景


基于韩国特有的地缘位置,与其历史上一直处于中、日两大国夹缝间生存的历史,韩国传统的外交政策始终保留自李氏朝鲜时期即存在的“事大”与“交邻”思维,当然,其背后当然有其沿袭自明朝的儒家传统世界观与礼制秩序体系的影子,并在近代西方列强叩关后,曾严重妨碍其国家的现代化,但究其根本原因,仍是国家权力的现实因素考虑。


这样的情况,若在可“事”之“大”相当明确时,世界秩序的运作并不会构成问题,但历史一再重演的状况是,当原先所事之大国开始衰弱,韩国的外交政策即会衍生出各种矛盾,变得举棋不定,明清之交两次大金国进出韩国是一例,19世纪中叶日本兴起后,韩国朝野各势力在中日之间纠结所引起的党争导致首相被刺与俄馆播迁又是一例。


而在中国日渐强盛,成为与美国平起平坐的G2之后,由于中美在东北亚地区从利益合作逐渐转变为对抗(这与中韩建交时美国是世界唯一霸权的国际架构不同,再加上朝鲜这个恐怕并无法以现代国家概念来看待的国家时不时挑动中美之间的矛盾,而韩国在民族自尊与自我认知上又不愿意承认自己在韩半岛这个应该以自己为主角,但实际上是大国博弈的棋局中渐渐被边缘化),无论是上一任总统朴槿惠,抑或现任总统文在寅,外交政策都呈现出韩国似乎在整个东北亚地区难以找到其重心。这也使得传统同盟的美韩关系,及中韩关系受到严峻考验。



特朗普的“路过”与韩美关系之矛盾


早在特朗普规划亚洲行之时,韩国国内即讨论过特朗普将到访几日,天数是否与其到访中国、日本相同(由于主要是访华,虽然特朗普亦在韩国国会进行演讲,亦至美军驻韩军事基地与文在寅及美韩士兵共进午餐,但其象征意义大过于实质意义,某种程度是要去日本与中国,路过韩国,顺道访问而已)。


就结果论,这样的安排对韩国而言未必是一件坏事。毕竟按特朗普的个性,与其对于国内事务优先于国际事务的逻辑,特朗普最想处理的恐怕还是对韩的贸易问题,诚如其在日本索讨的军购与贸易谈判大礼包。本次特朗普的韩国行暂时搁置了目前对韩国经济影响更大的,修订韩美自贸协定(FTA)的问题。


但对于韩国来说,韩方又不愿意在韩半岛问题中被边缘化,担心中、美会忽略韩国的权益径自决定朝鲜的未来,甚至怀疑在中美高层的会谈中有密室协议,或牺牲韩国的利益,却又苦于没有真正能改变现状的政策手段,因而只能在明面计较来访时间,表示至少要和日本一样为两晚(但后来确定仅有一晚,韩政府即安慰国民表示“重质不重量”、在汉弗莱斯军营用餐象征“韩美同盟”的坚定意志,而此次为正式的“国事访问”,重要性不同以往等等)。为了与日方互别苗头,还在晚宴中安排慰安妇老奶奶与特朗普拥抱,菜色更包含独岛虾等,确实煞费苦心。


另外让特朗普在演讲中表达出不会将韩国排除在决策之外,强调“不会绕开韩国”,至于文在寅总统也在会谈后表示特朗普“打算继续强化对韩国的严密安全防卫承诺,不断巩固两国的联合防御体系”,都是要证明韩国仍具备话语权。


不过事实上,无论从国家层面,或是特朗普个人角度,美国确实更重视与日本的关系,这点即便不从行程安排看出,也可以从无论韩国方面如何设计,美国驻韩国大使11月9日就特朗普拥抱慰安妇奶奶一事发表的“这只是一种欢迎来宾的方式,希望外界不要从政治的视角去解读这件事情”看出,美国未选择站在韩国一边。


这当然与文在寅对于朝鲜的态度,以及特朗普对文在寅并不如对安倍那么信任有关,早前韩国媒体确实曾比较过文在寅与安倍晋三,并对文在寅提出检讨,但无论从性格、背景、阶级到成长历程与意识形态,乃至前述朝鲜所优先采取的政策,文在寅都很难与特朗普培养出深厚的交谊来。


不过当然,诚如特朗普诸多对外政策的状况,特朗普本人的态度、特朗普政府的态度和美国作为一个政体的态度是三个层面的问题,并不完全等同,美国要维系东北亚的影响力需要韩国,这一点就如韩国需要美国,不因特朗普个人好恶转移。这一点从九月份特朗普曾大声嚷着废除美韩FTA但受美国政商各界包含国防部与国务院的大力反对也可以看出。面对朝鲜这样的大麻烦,文在寅政府仅只是勉强接受萨德系统,特朗普再废除美韩FTA恐将韩国这个盟邦推得更远,再者就卢武铉以后韩国所签订的众多FTA来说,美韩FTA的获益恐怕最小,但当时所受到的反对却是最大的,因而彼此的账怕还有得算。


朝鲜问题是本次特朗普到访韩国的重中之重。毕竟朝鲜核威胁关乎特朗普对外政策的可信度,甚至于其执政的合法性问题,特别是最近在金正恩各种挑衅后,他多次提到朝鲜对美国安全造成最大威胁,也是他执政期间最迫切需要解决的问题之一。我们也没有看到朝鲜在核武器方面有任何让步,似若根本不在意外界观点,是以特朗普在韩国国会所进行的演讲三十四分钟便提了半岛核问题三十四次。对半岛战略资产部署具体化两国也签署了备忘录,包含完全解除导弹弹头重量限制的《2017年修正版导弹指南》,提高飞弹的导弹射程和弹头重量的限制,并很大程度扩大在提高韩国自主防御能力的两国合作。


另外一如在日本谈的军购协议,双方也就今年9月的纽约首脑会谈上讨论的引进核动力潜艇和最先进侦察设备的方式达成了具体协议,韩国可以向美国购买相关武器,也可以共同开发相关武器,这是特朗普出行前就预告的,而这部分也是本次特朗普访问韩国的最重要成果。


终究对特朗普来说,在日本所获得的大规模投资和购买武器的承诺,再加上中国2535亿的大手笔礼物,即便国内“通俄门”的问题仍在,却也有更好的底气面对接下来的调查,甚至在明年的中期选举中或可获得意外的成果。这一点当然与特朗普以国内经济事务,特别是如何维系他在铁锈区的支持度为重心,并使之作为对外政策的最终指导原则相关,而其出访的各国也心知肚明,是以本次出访给人一种在“打秋风”的感觉,连要人掏腰包购买的礼单都准备好了,一路上到访的这些国家只需要先准备好即可,而这样的状况也使本次出访我们看不到真正具体或有新意的对朝鲜政策大架构,而都是零星、破碎,但具体的措施。


我们甚至可以合理怀疑,特朗普本身并未真的有亚太政策的构想。即便特朗普无半点预兆地,在本次提出“印太联盟”构想,严格说来都是安倍之前“菱形联盟”或“钻石联盟”的手笔,而虽然这样的同盟讲了很久,日本也积极推销,欲拼凑出一个“亚洲版”北大西洋公约组织来对中国进行围堵,从而打造亚洲地区的新秩序,但韩国就是兴致缺缺,甚至韩国青瓦台和外交部对此前文在寅与特朗普在首脑会谈中达成的“印太战略”共识也出尔反尔。毕竟“印太联盟”主要是为了牵制中国,并非韩国所能惹得起的风险,更可能导致亚太地区军事竞争,对于极依赖稳定国际环境的韩国而言并不有利。


另外关于朝鲜问题,即便韩国目前与美国站在同一阵线,但文在寅政府的意识形态终究与过往保守政权有所不同,如同最近文在寅在东盟会议上的发言“如果进入对话局面,将敞开所有的方案进行协商。如果协商朝着冻结朝核或彻底弃核的方向发展,相应地我们也将探讨韩国和国际社会能够为朝鲜做些什么”。事实上并不排除对话,且关于2月朴槿惠政府执政时期金正男被杀的事件,当时韩国外交部表示支持美国重新将朝鲜列入支恐国名单,这一立场在新政府上台后也发生改变。


当然,美国与韩国还有一个重大的矛盾在于贸易逆差的问题,如前所述,特朗普以“美国优先”为理由,原先即表示过要废除或至少修订美韩FTA,不过与其在日本所提到的日美间不公平贸易不同,本次访韩甚至未提及“重新协商”,而只进行了相对温和的表述,着实让韩方松了口气。这一方面可以视为特朗普本人对于军购礼物满意,加上白宫方面的幕僚必然在行前规制特朗普勿轻言修订或废弃美韩FTA,毕竟那从来不是简单的数学算式,提的次数过多只会让韩国更倾心于中国。


毕竟所谓不公平待遇其实对日韩而言都只是假象,以韩方为例,事实上韩国方面提出的数据,即便美国对韩国在制造业虽是逆差,但在服务业上却是顺差。而特朗普会如此认定,当然也因为其本人主要的支持来自于美国制造业的大本营。而既然了解这个道理,各国元首需要准备的各种礼物就很明确了。


只是按特朗普不受控的个性,在进一步修订美韩FTA应已成定局的状况下,特朗普会否据此提出更严苛的条件逼迫韩国接受,韩国方面也不敢过于乐观。



韩国与中国之间的矛盾


韩国与中国本应该于今年欢天喜庆地庆祝建交25年,但一连串纪念活动都取消,这自然是因为布署萨德的缘故,使得双方关系从朴槿惠总统执政后期即冰冻至上月底。


然而回顾历史,中韩关系一直是密不可分的。自从1992年两国正式建交,成为东北亚安全格局的重要分水岭起始,中韩的关系便急遽升温,从而大幅增加在经贸领域的合作与社会文化之交流,并陆续于1998年升格为“合作伙伴关系”、2003年升格为“全面合作伙伴关系”、2008年升级为“战略合作伙伴关系”。


我们甚至可以说,韩国可以从1997年金融风暴的谷底翻身,并维系好几年经济上的高成长率,除金大中总统的戮力改革之外,更有很大的因素在抓住当时中国经济崛起的趋势,在基础设施、城市建设、交通运输以及建筑领域与中国开展合作,并签署了铁路交流与合作协议,使中国成为韩国第一大投资国,有效缓解了韩国遭遇金融风暴的经济压力,甚至使韩国的经济成长随着中国崛起的势头攀升,而在中国方面,这也对后来中国在部分低阶产业的升级起了一定的作用。


而即便是一般认为亲美的李明博总统,也并不忽略中国崛起的大势,将“韩中全面合作伙伴关系”提升为“韩中战略合作伙伴关系”,并促进双方贸易额达到2000亿美元的目标提前到2010年实现。另外在共同因2008年全球金融危机的挑战中,韩国与中国也密切合作,签署了双边货币互换协议,向两国金融体系提供短期流动性支持,而在两国政府与企业的共同努力下,2009年中韩贸易总额仍然上升,且贸易规模比韩国与美国、韩国与日本之贸易总和还多,极为有力地拉动韩国的经济发展。


时至今日,中国仍是韩国最大的出口和进口国,韩国也是中国的第一大进口国和第三大出口国,两国发展名副其实是“25年伙伴”的关系。


然而在韩国决定部署萨德后,两国关系恶化到建交以来的最坏局面,这主要是因为习近平主席将萨德问题定义为中国的“核心利益”,不解决萨德问题,中国对韩国的经济反制就不可能消停,这也造成了乐天超市在大陆地区停止营业及韩流在大陆急冻的情况(同时也可以发现脑袋转得很快的韩国商人立刻加强与台湾及印度尼西亚、马来西亚的东南亚市场连结,因此自今年以来韩国偶像艺人到台湾、东南亚演出明显较过往增加)。


不过,中韩关系的恶化对两国而言都是弊大于利(只是相对而言韩国的损失会更大),因而两国(可能特别是韩方)也都在寻找解决方法,而这样的情况在今年五月进步阵营的文在寅当选总统后,本可能迎来转机,然因朝鲜方面军事挑衅不断,使得原先可以对布署萨德之政策做出修正与检讨,并提出需要做环境评估的文在寅总统必须要转而加大力道支持萨德布署,从而使中韩关系继续冷淡,直到十九大结束后,方出现进一步的调整。在中国方面的暗示下,韩国提出了“三不”承诺(为避免被误认为私下协议,韩方仅愿称其为“表明立场”),即不考虑追加部署萨德、不加入美国反导体系及不发展韩美日军事同盟,以此消除中国的担忧,促成恢复关系的协议,让彼此都有一个台阶下。


然而深究韩方的“三不”承诺中,“不追加部署萨德系统”以现政府来说完全没有问题,毕竟文在寅政府的主要支持层中,反对部署萨德的倾向占优势,另外萨达对于首都圈的防护有限,而韩国南部地区已经部署了一套萨德系统,没有追加部署之需要,况且中国对萨德最纠结的点是雷达,这部分追不追加差别已不大,当然,整套萨德系统对中方而言确实还有所顾虑,只是眼下姑且先放过,退一步海阔天空而已。


只是当然,不排除未来因朝鲜的威胁加剧,韩方选择再增加萨德布署的可能性。毕竟半岛的局势相当诡谲,各国利害关系的变化也可能会发生改变。


至于“不加入美国反导体系”本来就是文在寅的现有立场,韩国政府也一直表示要构筑属于韩国型的导弹防御系统,只是当然,由于韩美两国正在构筑对朝鲜发射导弹的高效拦截系统,也通过信息交换对接,因此从某个角度看,随着韩美信息共享的情况日渐加深,韩国实际已加入美国的反导体系。


而“韩美日三方军事同盟”,基于民族情感与社会、舆论压力,在韩国实行非常有难度,但不可否认韩美日三国军事合作会继续扩大,目前正在进行的韩美与美日海军联合军演从去年6月开始已进行五次。即便以本次为例,韩国政府拒绝了美国要求在韩半岛东部海域开展韩美日航空母舰联合军演的提议,仅接受分拆为韩美、美日联合军演,这确实与中韩约定的“三不”承诺相关(另一个相关则是韩方否认将加入美国的“印太联盟”运作),但事实上并无大碍于真正的运作。而韩美日三国每年也都会举行联合海上搜救演习、韩美日三国总参谋长会议也几乎年年举行,短期目标,或者说召开名义当然是为了朝鲜的威胁,但未来或将是美、日两国将韩国拉入其中建立韩美日三国合作体系,以此来牵制中国,导致韩国非常有可能在未来美日透过军事手段对中国施压的局势中,再次陷入进退两难的境地。


所以目前对于中国和韩国来说,萨德和“三不”承诺并未真正解决中韩关系所遗留的矛盾,中国可能会随时根据需要再度提出这个问题,成为两国需要不断处理的长期问题(比如本月11日和13日在习近平与李克强与文在寅的会谈中,虽少有直接谈论萨德问题,但中国外交部几次发言仍提醒韩国在萨德完全撤除前,其所产生的问题始终仍旧在)。


除韩国在安保上的问题,中国对于朝鲜的态度,及对于解决朝核问题的力度,也一直让韩国方面有所不满。韩国大众觉得中国不愿意帮助韩国解决朝鲜的问题,认为中国在朝鲜问题上总是在敷衍,主要是怕朝鲜政权垮台后,换上一个亲美的政权上台,所以中国对朝鲜的制裁都是做半套的,从而给了朝鲜非常大的空间,中国不愿意切断对于原油的供应,也使得朝鲜政权可以存续。


至于中国方面,则认为事实上能做的都已经做了,且以目前朝鲜民间的市场经济发展状况与整体经济的成长态势,中方能施展的压力有限。说到底朝鲜经济最困难的时候已经过去,通过减少物资让它崩溃的可能性越来越低。而且中国民间与朝鲜间有情感与历史渊源,朝鲜若突然垮台,也确实对于中国边境,乃至于整个东北亚局势都会造成危害。


因而两国如何应对朝鲜这个不受控管、不将现行的国际规制放在眼里的国家都会是极麻烦的问题。特别是随着朝鲜逐步逼退中美两国在核不扩散议题上的底线,距离成为真正的核武国家越来越近,对于中国是不是尽了力,美韩都会有微词,而在特朗普的亚洲政策将朝鲜视为重中之重的情况下,也势必持续挑动着东北亚诸国间的矛盾。


不过事实上,对于朝鲜这样一个并非是真正意义上的现代国家,中国的头痛程度未必不如韩、美,即便每一次朝鲜的金正恩核试爆虽然说是要送给美国的礼物,但基本时机点都是在中国办大事的时候,诚如媒体所整理出来的,2016年9月的第五次核爆,发生在杭州二十国集团(G20)峰会落幕之际;2017年5月14日,“一带一路”国际合作高峰论坛在北京开幕前,朝鲜向日本海试射了一枚中远程弹道导弹,公然违反联合国安理会第1718号决议;2017年9月3日,在厦门主办金砖国家峰会开幕当天,朝鲜进行了第六次核试验;因而让人觉得确实在某种程度上,中国越来越没有办法管得住这个自己养大的熊孩子。


不过另外有一点值得注意,如前所述,近期韩国的立场出现了细微的变化。在萨德的矛盾告一段落后,相比于对中国施压,韩国似乎更希望通过外交上的联系来说服朝鲜(即便文在寅也表示,近期内还是会以施压为主)。这一点当然与韩国担心自己在韩半岛问题中被边缘化有关,透过外交手段比较属于韩国方面可以施力之处(即便金正恩截至目前为止已折断不少韩国递出的橄榄枝),且与文在寅支持群的意识形态较为相符,但其立场也确实较接近中国一贯之立场。


中韩双方的矛盾还包含经济上的,随着技术上中国企业逐渐不再落后于韩国,甚至在部分产业的技术能力(诸如手机、半导体产业)已经接近韩国,乃至数年内即会超过韩国水平,而部分产业甚至发展的前景更优于韩国(比如电动车),在经济与产业发展上,与韩国之间的关系已和建交之初有非常大的不同。


对韩国而言,诚如中国方面所一直指责的,其心态既期待中国的市场,又担心中国产业的迅速发展(事实上中方的疑虑也没有错,比如在与习、李的会议中,文在寅念兹在兹的,仍是重启经济领域高层协商机制、撤销将韩企排除在外的电池补助政策、撤销对韩国生产的反倾销进口限制等具体措施,其心心念念的,还是韩国经济问题)。特别在目前韩国在中国的市场开始萎靡,且相当多的韩商准备撤出中国市场的状况下(与萨德不完全相关,早在萨德前韩国商品在中国就已出现发展的颓势,萨德问题仅是加速这一颓势而已),未来两国在产业上的竞争恐怕会越来越强。


总的来说,韩国对中国快速追赶后的崛起仍是抱持恐惧心理的,诚如KOTRA(大韩贸易投资振兴公社)所表示的,预计习式经济学将对韩国等周边国家的经济造成威胁,而随着中国积极培养本国企业,外国企业需要对中国市场的危机及机会因素进行深入分析,不能乐观以对。


事实上,若从支持韩国国家发展的产业三本柱来看,造船业受市场不景气影响,且中国的造船产业也逐渐在与其竞争;汽车产业的部分,现代起亚在中国的市占率狂跌,且在新兴国家市场也遇上来自中国的竞争;至于电子、半导体产业亦然,中国手机的市占率越来越高,而中国半导体产业根本是以国家队的方式在进行发展的,韩国很难与之匹敌。


即便IMF预估明年韩国的经济成长率应有3.2%——这个数字连韩国政府都觉得是高估了,目前大致的判断都是2.6%到3%左右——仍是漂亮的数字,但韩国这个国家的问题仍是发展国家模式无以为继,没有未来产业发展的明确方向,且即便相较于过往同为发展理论典型的台湾地区而言可以体现更好的国家自主与国家职能,事实上却也早已弱化,不如过往,面对第四次工业革命的浪潮,相较于中、日长久以来积累的制造业力量,韩国似乎仍未找到具体的发展方向。


此外,韩国也认识到自己对于中国市场的过度依赖,从而很早就开拓与俄罗斯、印度、中东地区与东南亚地区的合作与贸易。这当然也是前两天文在寅在菲律宾发表的新南方政策的主因之一,该政策要将东盟和韩国的关系提升到与韩半岛周边四大国(美国、日本、中国以及俄罗斯)相同的水平,并计划到2020年为止,把东盟和韩国的贸易规模扩大到2000亿美元,即达到与当前中国东盟贸易额(2100亿美元)相当的水平。


至于在民间方面,经过这一次萨德风波,韩国与中国民间的民族情绪也被挑起,即便未必是官方所乐见的,只是官方未必能控制得住民间自发的民族主义。当然,韩国民间对于美国的不满也是存在的,以本次特朗普亚洲行为例,光是11月7日、8日向韩国警方申报的首尔城市中心反美集会和示威就超过50件,声称要向特朗普追究“威胁朝鲜之罪”,只是相较来说,韩国反中的情绪更甚。中韩民间对于彼此的不满还会继续发酵,对目前站在十字路口上的中韩关系恐不会太有利。



小 结


事实,一如《纽约时报》所评论的,特朗普本次的亚洲行对友邦所展现的讯号非常混乱,似乎是要召集打怪的伙伴,但对于这些伙伴又冷不防地用贸易手段来进行打击,随时放话准备要制裁这些伙伴;在访问中国时也一边盛赞中国制度、拥抱中国领导人,却又一边打算组队与中国对抗。这样的紊乱对于夹在中、美两大国之间,力主“平衡外交”的文在寅政府而言,必定会增加决策的难度。


而文在寅总统除本月内接续与中国领导人的会面之外,日前也决定下月访华,并将与习近平主席再次举行首脑会谈,就两国未来关系的发展问题进行全面深入的探讨,另外明年年初,也将会有中韩日领导人会议等大量外交活动,韩国尽全力在东北亚相关诸大国间求取平衡,至于后续如何,还需要进一步留意与观察。




*作者林奕辰是台湾文化大学中山与中国大陆研究所博士。

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