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谭锐:粤港澳大湾区的发展阻力

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谭锐 发表于2018-01-09
IPP评论:在“粤港澳大湾区”概念提出来之前,很早就有了“珠江三角洲经济区”“珠三角城市群”“泛珠三角区”等概念。为什么原来提“珠三角”,现在又要提出“粤港澳大湾区”,本质上有什么不一样?实际上,经过几十年的发展,珠三角地区的融合已经取得了长足的进步,现在把“港澳”加进来,其中的深意何在?


谭锐:时代在变,随着新形势、新问题的出现,新概念就要应运而生。珠三角地区、粤港澳大湾区指称的地理区域虽然都差不多,但是其背后的政策内涵却很不一样。在以往的概念框架中,珠三角通常指珠三角内地九市,不包括港澳特区。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》就很明确地界定了珠三角的主体是九市。这是因为港澳的政治、经济、社会制度与内地有很大差异,而且在经济发展水平上,内地与特区的地位并不平等,珠三角的经济增长都离不开特区的投资。长期以来,尽管谁也离不开谁,但珠三角九市和港澳特区都是作为各自独立的经济体谋划发展。


改革开放后,珠三角凭借毗邻港澳的优势,依托港澳的商业投资迅速发展起来。在过去30余年里,内地与特区间逐渐形成“前店后厂”的融合模式,共同创造了举世瞩目的经济奇迹。但随着2008年国际金融危机的发生,国内及国际的经济条件发生了深刻的变化,如内地土地、劳动、资源环境等生产要素价格持续上涨;内地产业结构面临转型升级需求;东南亚新兴经济体相对崛起;加工贸易利润逐渐减少等等,这些变化使得“前店后厂”的模式持续式微,并面临着解构的挑战。


粤港澳区域经济转型过程中的摩擦已经不仅仅限于经济领域了,它已经扩散到社会和政治领域,对特区社会稳定和国家统一形成了挑战。近年来,香港社会高度分化,在包括政治改革和经济发展等方面和内地所希望的相去甚远,已经逐渐发展出一种“独立力量”。香港问题如果处理不好,就会演变成高度国际化的问题。这些社会和政治现象无疑都反映出粤港澳的区域经济体系出现了问题,需要反思与解决。


在这样的背景下,探索内地九市与特区间新的融合模式就变得非常重要。粤港澳大湾区这个概念就反映了国家在这方面的愿望。也就是说两地间要扩大开放的力度,让人才、资本、商品、服务、信息相互流动,通过这些资源的双向流动使两地更紧密地融为一体,实现双方的互利共赢和长治久安。这个设想很有宏大,同时也很有挑战性。


实际上,不要说制度差异巨大的内地与香港,就是珠三角九市之间的融合也还停留在较低的层次上。虽然珠三角地区在交通基础设施上飞速发展,客货运越来越便利,但是各市之间还存在着很多制度上的壁垒,例如教育、医疗、养老等社会服务的统筹层级以市为单位,很大程度上阻碍了人才的流动。像日本的东京湾区,城市间的公共服务对所有人都是一样的,所以住在横滨到东京上班是很常见的事情,这是城市间高度融合的体现。粤港澳大湾区就是要朝着这个方向努力。



IPP评论:之前在国内还没有任何一个地方提出大湾区经济的概念。2015年开始,广东提出“粤港澳大湾区”发展战略,并力推其上升到国家战略层面,现在正一步步从概念讨论走向政策出台。广东为何如此积极?“粤港澳大湾区”作为一种制度创新的试验,可借鉴的对象是否只有纽约、旧金山、东京等湾区经济体的经验?每个湾区都有自己的特殊性,这样的试验对“长三角”“京津冀”等城市群的建设有何作用?


谭锐:对于地方政府来说,中央给予的特殊政策意味着做事的权限和资源,有了更多的权限和资源才能做更多的事情,从而促进地方经济发展,这对地方官员的晋升是很重要的。而要争取这些权限和资源就要有一个名目,或者说一个概念去统领。粤港澳大湾区就是这样的概念。新一届政府上台后,“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设等国家级发展战略相继出台,广东也必须有自己的国家级战略项目才能应对区域间的竞争。这就是广东推出粤港澳大湾区概念的背景。


纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区都是世界上一流的湾区经济体,有很多先进的经验值得我们借鉴,如公共交通系统、社会保障统筹、城市间功能分工等,但由于国家间的政治经济制度不一样,它们的经验不一定奏效,所以还要在我国的政治经济制度框架下探索怎样建设高效而有活力的湾区经济体。


湾区经济体的本质是沿海城市群,海湾只是它的一个地理特征,并不是其成功的要件,所以在我们谈论湾区经济的时候不应过分强调一个城市群是否具备地理学上严格定义的海湾。湾区的特殊性不在于湾区,而在于政治经济制度。是制度的不同使得湾区城市群在生产效率、生活水平、创新创业活动、文化氛围、国际化水平等方面有高低之分。所以粤港澳大湾区建设的重点在于制度改革。在相同的国家体制下,广东的经验对长三角、京津冀城市群都是有借鉴意义的。



IPP评论:粤港澳大湾区概念提出后,其他地方也想打造湾区经济体,如上海提出沪杭甬大湾区的概念,粤港澳大湾区与沪杭甬大湾区各具特色和优势,那么前者区别于后者的地方在哪里?有人认为粤港澳大湾区最大的特点是具有“港澳”优势,如港澳的产业国际化、金融自由化能力都会对珠三角城市起到辐射带动作用,您如何看待这个观点?


谭锐:港澳是粤港澳大湾区区别于京津冀、沪杭甬城市群的最大特征,也是最大的优势。港澳是成熟的国际化大都市,对珠三角有多方面的辐射带动作用。首先,香港是广东最大的FDI(外商直接投资)来源,2015年,广东吸纳的FDI中,76%来自于香港,接近全国吸纳港商FDI的1/4。港澳资本已经渗透到珠三角九市的各类产业中,成为推动九市经济增长不可或缺的力量。第二,香港是世界重要的金融中心,金融管制少,自由化程度高。香港的银行业很发达,股票市场也很活跃,企业从银行贷款或在交易所上市极为便利。在内地严格管制人民币资本项目的情况下,有许多海外资金需要借助香港的金融市场进入内地。


第三,香港有良好的高等教育体系,国际化程度高,教育质量在全球名列前茅,是内地学生求学的一个重要选择。香港大学的计算机工程、土木工程专业,香港科技大学的应用生物专业,澳门大学的微电子专业都在国际上享有声誉,它们在这些学科专业上的人才培养和科研管理经验非常值得内地高校学习。


第四,香港有大量赴欧美著名学府留学的科技人才,但由于香港的制造业已大部分转移至内地,本港缺少科技研发职位,这些人才便不得不在欧美工作和定居。即使是回流的科技人才也多数在高等院校任教,而不是在企业从事研发和产业转化工作。如果珠三角能在人才引进制度上有大的突破,吸纳这些科技人才,无疑会大大促进创新驱动型增长模式的形成。


第五,港澳的公共服务经过长期的实践和积累,已经形成了一套高效、廉洁、以人为本的体系,如公务员制度、公屋制度、社会保障制度、养老服务等等。这些制度构建和管理经验是珠三角地区形成社会软实力所亟需的。当然,港澳的优势还有很多,但限于内地体制的约束,目前许多优势还没有发挥出来,建设粤港澳大湾区的目的就是要打破制度隔阂,释放两地的增长潜力。



IPP评论:珠三角的内地城市与港澳之间存在许多差异,如政府职能、市场环境、文化理念等。普遍认为,粤港澳大湾区成功的关键在融合,您认为需要融合什么?要完成建设世界级城市群的目标,如何求同存异,保持各自的优势?在您看来,目前粤港澳内部的合作和分工处于什么阶段?融合又需要破除哪些阻力?


谭锐:的确,大湾区成功的关键就是融合,或者说一体化。融合强调的是人才、资金、商品、服务、信息在城市间的自由流动,只有依靠这些资源的双向流动,城市之间才会形成密不可分的关系,才会形成城市群有机体。珠三角九市之间,九市与特区之间需要融合的领域有很多,可以上述资源的类型来划分这些领域。如在人才领域,首要的任务就是打破户口制度对人身的束缚,逐渐剥离挂靠在户口上的各种福利,使珠三角九市的居民无论在哪个城市生活和工作都能享有相同的公共服务。又如在信息领域,各市要破除信息孤岛,实现所辖人员、企业、产业、物流、贸易、交通等信息的共享,使得政府能够在更大的范围内调配资源。总之,无论是哪个领域,在构建管理体制时都要处处以促进资源流动为原则。



各市的差异和优势并不需要刻意去保持,在理想的制度环境下,各市会根据自己的资源禀赋和条件参与城市间的合作,自然而然就会形成自己的优势和特色。以纽约湾区为例,它由波士顿、纽约、费城、巴尔的摩和华盛顿五座核心城市和附近一些卫星城镇构成,五个核心城市在发展上各具特色、互相补充,实现了较好的错位发展模式。纽约市是全美的金融和商贸中心,有着最为发达的商业和生产服务业。波士顿市聚集了数以千计的研究机构和高科技企业,是全美的智慧都市。华盛顿是全美的政治中心,同时聚集了国际重要金融机构的总部。费城航运贸易发达,成为湾区的交通枢纽。巴尔的摩的产业结构由原先的国防工业向着制造业和旅游业方向转变。


目前粤港澳内部的合作和分工层次还相对较低,九市之间各自为政,招商引资竞争激烈,前些年具有积极示范意义的广佛同城化如今已被冷落,九市与特区间的合作也仅限于吸收投资,进行生产项目合作,可能港深合作好一点,人才交流、航运物流、金融联系会比其他城市更紧密一些。就现有的情况看,粤港澳大湾区还只是一个有待实践填充的概念,需要迈出有突破性的一步。融合最大的阻力来自于城市政府之间的竞争。


要促进各种资源流动,硬件基础设施当然必不可少,这是政府最乐意做的事情,但更关键的是消除制度壁垒,完成信息共享和制度对接,这又是城市政府最不愿意做的事情,因为当前城市政府间的竞争多于合作,每个城市都守着自己行政区划范围内的资源来推动本市的经济社会发展,生怕开放后资源流失。如果让各市决定开放与否,只能是面临“囚徒困境”,所以还需要省级乃至中央政府做顶层设计。个人认为应该首先把九市作为一个整体出台一个融合方案,然后在这个基础上与特区接洽协商,形成九市与特区的融合方案。否则各市各自与特区签订融合方案,最终又会是各自为政的结果。



IPP评论:过去粤港澳的融合主要限于产业投资和贸易层面,社会层面的融合是瓶颈。近年来珠三角各地政府开始采取措施,尝试推进粤港澳社会融合,例如“与港澳共建园区、吸引港澳人士来内地就业生活”。《粤港澳大湾区发展规划》公布在即,您认为怎样才能更好地实现粤港澳大湾区城市群的一体化?


谭锐:相对来说九市与特区之间的投资和贸易互动容易做起来,但是人才、金融、信息的整合就非常困难。拿吸引港澳人士来内地发展来说,想法当然很好,但是现实中面临着诸多阻碍,港澳人士没有内地九市户口,能否购买商品住房?能否在内地缴纳社保、住房公积金?其子女的上学问题如何解决?港澳人士所持有的会计、律师、医生、建筑、咨询等服务业专业资质能否得到内地管理部门的认可?这些对于港澳人才的内流都是很大的问题,这些问题如果不能妥善解决,内地盘活港澳优势就是非常有限度的。


目前,《粤港澳大湾区城市群发展规划》已基本定稿,正在报国务院审批,可能2018年初会公布,可以说各地的湾区建设蓄势待发。我觉得要有一个良好的开局,首先,地方政府应该好好研究如何建立新的机制促进各种资源的自由流动,必须着力于城市间制度壁垒的破解,而不是把重点又放在基础设施、大生产项目、产业园区这些硬件建设上。


其次,中央应该赋予地方更大的权限去自主探索新的融合模式,而不要有太多的硬性考核指标,也不要设定太多的条条框框。也就是说,发展规划规定的任务不能太细,否则就会抑制地方的积极性,扭曲地方行为,融合的效果也不会太好。再次,规划的实施应该尊重港澳特区的意愿和意见,在共同协商、互利互惠的原则上开展合作,不能单方面地开展建设,也不能把开发意愿强加给特区。



*谭锐系华南理工大学公共政策研究院副研究员。

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