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社会 正文

坚持高质量发展 提高大都市圈建设水平

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李伟 发表于2018-08-21

尊敬的各位嘉宾,女士们、先生们:


大家上午好!


受华南理工大学和联合国教科文组织的邀请来到广州,参加本次国际会议,我感到十分荣幸。在此,我对会议举办方的邀请表示衷心感谢!对此次会议的成功召开表示热烈祝贺!


城市可以说是“人类最伟大的发明”。城市作为人类生产生活的主要聚集地,对实现分工效应,促进文化交流和知识分享,推动财富创造和人类进步,发挥着巨大作用。进入工业化时代以来,越来越多的城市发展成为大城市、特大城市;在此基础上,越来越多的城市群和大都市圈又得以形成和发展,成为人类社会形态的一种重要趋势。


大都市圈的形成和发展,一方面通过规模效应和集聚效应的发挥,推动着经济的发展、社会的进步、科学的昌明;另一方面,也可能会带来环境污染、交通拥堵等涉及城市质量和管理问题。如何适应城市化的大趋势,扬大都市圈之长,避大都市圈之短,促进大都市圈持续、健康、高质量发展,是当今时代全人类共同面临的重大现实课题。


此次会议以“大都市圈建设与城市化的未来”为主题,就当今世界大都市圈发展的新趋势、新机遇与新挑战等议题进行深入讨论,既具有重要的理论价值,也具有重要的实践意义。在此,我谈几点不成熟的看法。


一、当今时代的城市化必然伴随着大都市圈的孕育和发展


工业化以来,特别是二战结束以来,人类社会进入了城镇化快速发展时期。到2017年,全球城市化水平翻了一倍,从1945年的27%上升到54.7%。在城市化快速推进的过程中,也形成了以纽约、洛杉矶、东京、巴黎、伦敦和上海等一系列大城市和超大城市为核心的大都市圈。从未来趋势看,人类的城市化进程还将继续推进。根据有关估算,全球城镇化进程将一直持续到21世纪末左右,届时,全球人口将稳定在90-110亿,其中大约75%~80%的人口会居住在城市当中。而随着城市人口总规模的增长,必然还会出现更多的大城市、特大城市和以它们为核心的大都市圈。


在我看来,未来推进新的大都市圈的发展,主要有四大因素。


首先,区域经济发展水平的进一步提升将构成大都市圈形成的新基础。回顾历史,大都市圈的形成与发展总是与所在区域的经济发展整体水平密切相关。区域经济发展整体水平的提高,客观上需要大都市圈的形成,同时也为大都市圈的形成提供有力的物质支撑。


一方面,伴随着区域发展水平的提高以及由此而带来的居民收入的增长,社会需求将进一步多元化、高端化。为满足新的社会需求,就必须从更广阔的空间范围内,去寻找和发现新的供给来源。此外,从生产端来看,随着区域发展水平的提高,土地等各种生产要素成本不断上升,企业利润空间将受到压缩。要改变这一现状,需要在更广阔的空间范围内来配置资源要素,以提高资源要素的利用效率,遏制企业利润空间的缩小。无论从需求端还是生产端来看,一定空间范围内的各区域发展主体,越来越需要加强经济和其他方面的联系。


另一方面,区域发展水平的提高将扩大社会财富总量,提高政府公共财政能力,为创造大都市圈形成和发展所需要的必要条件提供了可能。大都市圈的形成与发展,表现为一定地理空间上经济活动和人口的大规模集聚,这对于交通、信息等软硬件基础设施的网络化和现代化提出了更高的要求。这些设施无论是由社会资本投资,还是由政府来建设,都要以巨大的物力和财力作保障。


根据相关机构的展望,未来世界经济无疑还将继续增长,新兴经济体还会以较快速度发展,可以肯定地说,全球特别是新兴经济体还会为形成更多的大都市圈奠定新的经济基础。


其次,交通基础设施建设特别是快速交通体系的发展为不同城市之间实现“同城化”提供了良好的条件。现代化综合交通运输体系对大都市圈的形成和发展具有重要的支撑和引导作用。快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的综合交通网络的形成,大大方便了人员的流动和物资的流通,扩大了核心城市的辐射边界,增强了一定空间范围内各城市之间的连接性,为各城市在产业上的分工、功能上的互补创造了基本的物理前提。


形成于几十年前的东京都市圈是一个非常典型的案例。它的发展就是建立在便捷快速的交通基础设施网络之上。东京都市圈包括东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县“一都三县”,面积1.34万平方公里,人口超过4千万,经济总量接近全日本的一半,是目前世界上公认的人口最多的世界级大都市圈之一。这种规模的都市圈的形成和发展,如果没有便捷快速的交通基础设施网络是不可想象的。据相关资料显示,在以东京为核心的60公里半径内,有30家运营商运营121条轨道交通线路,运营总里程超过4700公里,通勤时间平均在1个小时之内,每天有超过4千万人次的客流量。这些构成了东京都市圈形成和发展的有力支撑。


当前交通运输的技术要比过去更为发达。比如,十年前,乘火车从北京到天津要2到3个小时,现在连半个小时都不用。过去实现天津和北京的同城化不可想象,而现在则可能指日可待。我们相信,在交通运输领域未来还会有新的技术进步,特别是运输技术和信息技术的结合,将会极大地提高交通运输的智能化水平,显著地提高交通运输的效率,大幅度地缩短通行时间。交通运输技术的进步,将有助于孕育和形成数量更多、规模更大的都市圈。


再次,信息技术的快速发展将进一步突破产品交换的地理限制,有助于实现对大都市圈的良好治理。进入20世纪中后期以来,信息技术快速发展,人类社会逐步进入互联网甚至是万物互联的时代。信息技术的发展,方便了信息的交流,加快了信息传播的速度,对空间发展格局已经并将继续产生重大影响。


一是信息技术的快速发展,扩大了交易的空间范围,拓展了城市经济生活和社会生活的地理边界。信息流通成本的降低,有助于生产要素能够突破地理空间的限制,在更大空间范围内实现优化组合,使得更大规模、更大空间范围内的经济合作成为可能,从而使得一定空间范围内各城市(城镇)的经济生活和社会生活日益紧密地交融在一起。


二是信息技术的快速发展,降低了市场交易信息的不对称性,提高了交易信息的充分性,有助于企业在更大空间范围内优化业务结构和业务流程。信息采集、处理能力的提高,使得市场主体在生产经营过程中能够掌握更充分的信息,从而使得某些原本由企业自身组织的生产和服务活动,可以委托给更远一些地方的其他市场主体来承担。还要看到,信息技术的进步,也有助于企业在更大空间范围内布局产业链。这些都会在微观层次上,为不同城市之间形成更加复杂和紧密的分工奠定基础。


三是信息技术的快速发展,有助于提高公共设施的运行效率,使之能够服务更大空间范围内的人群。比如,信息技术的运用,可以提高飞机起降的频次,同样的机场要比过去会有更大的吞吐量,因而可以使更多的人、更远地方的人享用。


四是信息技术的快速发展,有助于提升对都市圈的管理能力,有助于大都市圈实现良好治理。城市是一个复杂的经济社会系统,大都市圈是更加复杂的经济社会系统。如果没有充分、及时、准确的信息,要实现对这一现代城市系统的良好管理,则是极其困难的。而信息技术的发展,丰富了政府的管理手段,提升了政府的管理能力,有助于政府形成更加科学的决策,有助于政府形成有针对性的解决城市各种问题的系统性方案。


最后,城市服务业需求的快速增长向大都市圈的发展提出了强烈的要求。城市里的生产、生活方式,显著地不同于农村,无论是社会生产还是社会生活,城市都体现出更为专业化、细分化的特征。而且,随着技术的进步,特别是信息技术的进步,这种趋势日益明显。比如,建立在互联网基础上的电子商务和快递业务,催生了大量的“宅男”、“宅女”,催生了“外卖小哥”这一劳动大军,其实质就是社会生产、生活的进一步专业化、细分化。这种专业化、细分化的直接结果就是创造了更多的对服务产品的需求。


服务业尤其是生产性服务业,像制造业一样,也越来越多地呈现出规模经济特征。比如,电子商务企业每一单交易的利润非常微薄,但是如果能够服务更多的人群,从事电子商务的企业就能够生存和发展下去。因此,城市服务业的发展要突破地理空间的限制具有强大的内在驱动力。而这种驱动力也是推动大都市圈形成和发展的动力源泉。


二、建设高水平的大都市圈必须坚持高质量发展


大都市圈的形成和发展是城市化过程中的一个重要趋势,有利有弊。对于这种趋势,我们不能阻挡,只能适应,只能采取有力、有效的措施促进大都市圈持续、健康发展。要使大都市圈能够持续、健康发展,必须提高大都市圈的发展质量。提高大都市圈的发展质量,我认为应该做好以下几方面的工作。


第一,必须科学规划大都市圈的建设。大都市圈的孕育和发展有内在的动力,但是大都市圈的形成和发展,不是一个完全自然而然的过程。人类应该对大都市圈发展的内在动力加以驾驭,使其更有利于实现大都市圈的持续、健康发展。而驾驭这种力量的重要工具之一就是城市规划。正反两个方面的经验都表明了城市规划的重要性。有些国家,像德国,城市规划做得较好,实施得也比较好,城市问题较少。如果不重视城市规划,或者制定的规划科学性不强,结果就会出现一系列的问题。如,城市无序蔓延扩张,资源特别是土地的浪费和低效率利用现象突出;城市的人口和经济活动集聚程度与资源环境承载力不匹配,城市发展与资源环境的冲突严重;城市之间分工不合理,都市圈缺乏整体竞争力;城市建设不注重保护历史和文化传统,城市缺乏鲜明文化特质而“千城一面”,等等。


建设高水平的大都市圈,应该搞好大都市圈的规划,指导和引导大都市圈的发展,规范大都市圈的开发和建设。制定好大都市圈规划,是一项系统的工程,至少应做好这样几件事。一是确定大都市圈的合理半径,使之既能防止土地资源的低效利用,又能给大都市圈预留足够的发展空间。二是依据资源环境的状况,合理设定人口和经济活动集聚程度,科学安排生产、生活和生态空间,实现大都市圈发展和生态环境保护的协调。三是明确大都市圈内不同类型城市的定位,促进大都市圈内部的有序竞争和互补合作,提升大都市圈整体竞争力。四是注重大都市圈的开发建设与历史文化传统保护的协调,使之既富有现代气息,又不失历史底蕴;既方便生产生活,又具有“和善可亲”的“面孔”,不要让大都市圈成为“钢筋水泥的森林”。


第二,必须建设便捷高效、互联互通的现代基础设施网络。高效的基础设施网络是大都市圈经济发展和生活品质提升的基础。缺乏高水平、连通性强的基础设施网络,城市之间难以形成密切的分工关系,各城市的定位也难以实现合理化,城市生活的品质难以提高。比如,现在,在北京周边的三河、大厂、香河三县市居住着大量在北京就业的人群,因为这些地方与北京的交通不太通畅,他们每天花在通勤上的时间多达三四个小时,接近于工作时间的50%,通勤占用过多的时间,不可能使人们有很高的生活质量。“浪费时间,就是浪费生命”。当前,在中国的一二线城市,人们消费在通勤上的时间,可以说是令人十分惋惜的。


建设高水平的大都市圈,一定要建设高水平的基础设施网络。一要合理布局和建设综合交通枢纽,促进不同类型基础设施、城市间和城市内基础设施的顺畅衔接。二要加强信息通信网络设施建设,充分利用现代信息技术等新科技成果,提高基础设施运营和管理水平。三要统筹考虑基础设施的建设与大都市圈内部不同类型城市定位、城市功能分区等之间的关系,提高大都市圈基础设施一体化水平。


第三,必须形成优势彰显、分工密切的现代产业体系。建设高水平的大都市圈,不是简单地围绕核心城市“画圈”,也不是一定空间范围内的城市发表各种形式的“合作宣言”,而是要促使大都市圈内部不同城市在各方面进行实质性地合作。这种实质性的合作主要体现在产业方面。可以说,密切的产业合作是大都市圈形成和发展的根本基础。


建设高水平的大都市圈,在产业发展上,各相关城市必须打破“一亩三分地”的思维。一要依据内部不同类型城市各自的特点和定位,培育和形成各具特色且优势互补的产业体系。二要以价值链分工深化大都市圈内部的经济联系,形成以核心城市为主导、其他城市紧密参与,且具有较强整体竞争力的价值分工链条。与此同时,大都市圈里的各城市,一方面要提升自身创新能力,另一方面也要在创新能力方面加强合作,以形成强有力的创新整体优势;通过创新能力的提高,推动大都市圈产业不断升级换代,实现产业体系的现代化。


第四,必须提供高水平、均等化的公共服务。比较好的公共服务是人们为追求美好生活向城市转移的主要动因;提供高水平、均等化的公共服务是大都市圈持续、健康、高质量发展的内在要求。大都市圈的高质量发展,需要高素质的人力资源,而只有高水平的公共服务,才能吸引和培养高素质的人才。大都市圈的高质量发展,需要社会各阶层和谐相处,而只有均等化的公共服务,才能实现社会各阶层的和谐。


为都市圈全体居民提供高水平、均等化的公共服务是各国政府追求的目标。目标是美好的,但现实是冷峻的。环顾全球,在为全体居民提供高水平、均等化的公共服务方面,即使是发达国家迄今也未能完全做到,相比较,北欧的一些发达国家做得较好一些。可以说,为全体居民提供高水平、均等化的公共服务是发达国家和发展中国家面临的共同而严峻的挑战。要实现为全体居民提供高水平、均等化的公共服务,首先是要大力发展经济,为高水平公共服务提供物质支撑;二要解决认识上的问题,要高度重视社会中下阶层的公共服务需求;三要找出公共服务不均等的社会根源、制度根源,制定和实施可以从根本上解决公共服务不均等的政策措施。


第五,必须构建宜居、可持续的生态环境。过去,在城市发展过程中,人们往往优先考虑经济的发展,更多地注重人口和经济活动集聚带来的规模效应,通常不把生态环境作为城市发展的投入。由此带来的问题是,环境受到污染,生态遭到破坏;而治理环境、修复生态有时甚至超过从城市开发和建设中得到的收益。建设高水平的大都市圈,必须改变这一传统模式,要充分认识到“绿水青山就是金山银山”,要把建设生态文明的理念贯穿到大都市圈建设和发展的各个环节和各个领域,要注重人口集聚、经济活动集聚与生态环境的协调,把生态环境作为大都市圈发展的首要“硬约束”,把宜居、可持续的生态环境建设作为大都市圈发展的重要目标,构建绿色生产方式,倡导绿色生活方式,提高大都市圈的品质和可持续发展的能力。


第六,必须建设高效、智慧、人性化的城市治理体系。城市化过程也是一个社会结构变化的过程。与单个的城市相比,大都市圈的形成和发展将伴随着更加复杂的社会结构变化。在这个变化过程中,由于不同地区、不同阶层相对地位的变化,都市圈内部各种冲突甚至是严重冲突会不时显现。还要看到,在全球化和信息化的背景下,由于人员的跨国流动更加地便利和频繁,由于信息的全球传播更加地快速和便捷,未来大都市圈面临的社会治理问题可能会日益增多、越发严峻。


最近,我读了葡萄牙人佩雷拉与英国人芬特维兹联合撰写的著作《为了政策的科学:新挑战与新机遇》。在这本书中,有这么一段话:“现在的政府、公司董事会、守法公民都……对隐藏身边的危险毫无所知,他们与黑客、网络罪犯、数据挖掘者、卫星照相机、DNA数据库以及恐怖网络一起共享信息进而分享权力。”有一位名叫乌尔里希·贝克的社会学家根据这种现象,认为现在进入了一个“有组织地不负责任”的时代。我认为,贝克说这样话是想表明,在信息化时代,社会治理的难度远远地超出人们的想象。


要使大都市圈持续、健康、高质量发展,必须高度重视大都市圈的治理问题,建设现代化的城市治理体系。一要形成迅速反应和处置社会问题的体制机制,要防止“小的社会问题”演变成“大的社会矛盾”。二要形成城市管理者与城市居民相互信任、良性互动的关系,城市管理的目标和任务要充分体现人民的愿望和需要,城市管理者要以人民能够理解的方式传达城市管理的目标和任务,以人民能够接受的方式管理和治理城市。


2018 IPP国际会议现场


三、建设高水平的大都市圈需要智库加强合作研究


由于国情不同,各国大都市圈的发展都有一些不同的特点,但这些大都市圈的发展在许多方面也有相同和相似之处,既具有事物发展的特殊性,但更有普遍性。比如,受规模效应与集聚效应等客观力量的驱动,人口和经济活动倾向于向大都市圈集聚;大都市圈是各种创新要素的聚集地,更具创新活力;大都市圈空间的拓展和交通基础设施在空间上的延伸相互推动;大都市圈的形成和发展大多都会伴随交通拥堵、环境污染、贫困人口聚集等现象。这些相同或相似的现象和问题的存在,向各国智库提出了一系列需要共同研究的课题。


从人类的共同利益出发,也需要在大都市圈的建设和发展方面加强合作研究。随着城市化进程的推进,大都市圈所承载的人类活动和经济活动越来越多;在全球化背景下,各国大都市圈之间的相互影响将越来越大、越来越深广。如果各国的大都市圈都能走上持续、健康、高质量发展之路,那么世界就会有一个更加美好的未来。


世界各国的城市化处于不同阶段,一些发达国家的现代化走在发展中国家的前面,他们的大都市圈发展也走在发展中国家前面。在大都市圈的发展和治理方面,先发国家既有经验,也有教训。对于发展中国家而言,既要学习先发国家的有益经验,又要汲取他们的深刻教训。需要合作研究的是,在发达国家大都市圈的发展过程中,经验有哪些?教训有哪些?经验教训背后的经济、社会乃至制度根源又在哪里?


中国是个发展中的大国,人口占全球的五分之一,有义务也有可能为全球的大都市圈发展提供“中国方案”和“中国智慧”。首先,中国城市人口总规模大,超大城市数量众多。2017年末,中国城镇常住人口超过8亿,占全球城市人口的20%,相当于发达国家全部城市人口的80%,是美国城市总人口的3倍。从全球来看,在人口规模排名前十位的都市圈中,中国占2位;在排名前三十位的都市圈中,中国占6位,中国大都市圈的数量明显超过其他国家。显然,在城市化发展的过程中,中国遇到的问题和挑战要多于世界上其他国家,中国的经验可能丰富于其他国家,教训可能要多于其他国家。


其次,事实上,中国已积累了丰富的都市圈发展和建设经验。在城市化和大都市圈的发展过程中,中国注重市场在资源配置中的决定性作用,注重市场在城市空间格局形成中的重要作用,也非常重视政府在都市圈发展和空间格局塑造中的作用,非常重视运用规划这一工具引导都市圈的发展。在这方面,我有深切的体会。


大家都知道,京津冀协同发展作为中国区域发展的重大战略,现在已经取得显著的进展。之所以能取得显著进展,是因为中国中央政府高度重视这一战略的规划引领。为推动这一战略的实施,在中央层面,成立了京津冀协同发展领导小组。同时,还成立了以曾任上海市市长徐匡迪为组长的京津冀协同发展专家咨询委员会,我有幸作为专家咨询委员会的副组长参加了其中的工作。在中央的领导下,京津冀协同发展领导小组及其办公室做了大量的工作,其中,最主要的工作就是制定《京津冀协同发展规划纲要》及一系列相关的专项规划。京津冀协同发展专家咨询委员会,到目前为止,已经召开了101次会议,进行了大量的相关方面的咨询,在京津冀协同发展中发挥了重要的作用。还有,前不久刚刚召开的粤港澳大湾区建设领导小组会议上,韩正副总理也特别强调要强化规划引领,强调充分发挥粤港澳综合优势,深化内地与香港澳门合作,建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群。


中国的经验是否可以供其他国家特别是一些发展中的大国借鉴,需要通过合作研究予以回答。当然,中国的城市发展过程中也有十分深刻的教训,比如类似北京2012年7·21特大暴雨事件,等等,也值得共同合作研究,以供借鉴。只有通过合作研究,中国也才能学到其他国家的经验,为促进中国自身大都市圈的持续、健康、高质量发展提出更有价值的建议。


2018 IPP国际会议嘉宾合照


女士们,先生们!


国务院发展研究中心作为中国政府的高端智库,长期以来聚焦于关系国民经济和社会发展的全局性、战略性、前瞻性、长期性以及热点、难点问题。在长期的工作中,我们形成了较为丰富的研究经验。同时,我们也始终注重与国际组织和其他国家的智库联合开展研究。目前,根据中国政府的安排,中心已经与英国、法国、印度、新加坡、越南等国家的政府智库建立了机制化的合作关系。为落实习近平主席在2015年联合国发展峰会上的讲话精神,2017年我们成立了中国国际发展知识中心。习近平主席和现任联合国秘书长古特雷斯还对这一中心的成立发来了贺信。这个中心以推动解决联合国2030年可持续发展目标等全球发展问题为宗旨,通过与国内外相关研究机构联合开展研究等方式,分享各国发展经验,贡献中国的发展智慧。我们期待着与各国的智库联合开展多种形式、多个层次的相关研究,为世界大都市圈的高质量发展和高水平建设,贡献智慧和力量。


最后,再次预祝本次会议取得圆满成功!


谢谢大家。



本文系国务院发展研究中心主任李伟在2018 IPP国际会议上的发言稿。

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