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社会 正文

没有法治 政府即是无政府

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郑永年 发表于2018-08-28

今天中国社会出现的一系列现状既令人担忧,也促人思考“这个社会到底怎么了?”这个一而再、再而三被提出来的问题。疫苗问题几乎引发全社会的恐慌,江西强行推行新殡葬政策引发民众抢棺砸棺,而早些时候首都北京则发生了整治城市,强行驱赶外来人口的现象。诸如此类的问题一直在不断爆发出来,也没有任何迹象表明这样的现象会逐步消失。


尽管所有这些问题其他国家也都会发生,但不会引发如此强烈的社会反应。在其他社会,除了一些具有普遍性的社会抗争例如人权问题,会波及到整个社会之外,一个领域出现的问题往往只局限于该领域。但在中国,一旦一个领域出现问题,很容易演变成整个体系的问题,引发社会的整体不确定性。而一个社会问题所能引发的这种整体不确定性,又反过来促使有关当局不能理性地处理和解决问题,结果往往是把问题掩盖积累起来。长远来看,这便是一个恶性循环。

所有问题的根源都指向一个方向,即法治。法治是一个广义的概念,这里包括一个健全法律体系的存在、法律被公正地执行、所有公民对法律的信任和人人在法律面前的平等。正因为这些,法律才成为现代社会秩序的基础。简单地说,法治是任何一个社会确定性的基础。不管出现什么样的问题,只要社会成员相信这个问题会得到公正的处理,那么就不会波及其他领域,这个社会就是稳定的。


从这个角度来看,疫苗等问题便是监管失败的直接表现。监管失败既可以表现为监管制度不存在或者不健全,也可以表现为监管没有执行或者在执行中变了样。


城市外来人口的管理,是从前积累下来的,也没有有效的制度(例如户口制度)来消化和解决这个问题,现在到了不得不处理的时候,但处理方式又没有以法治方式进行,而是简单的运动方式。即使是殡葬改革政策的执行也是法治问题。这方面的改革具有合理和紧迫性,但从改革政策的制定到执行,没有一个环节符合公共政策所应当具有的法治精神。


中国日常生活中的法治问题


其实法治不仅仅表现在这些显性的案例中,更是表现在人们的日常生活中。这里可以城市小区生活为例来说明。前些年媒体披露过一家顶楼住家把顶楼修改成豪宅的事件。本来顶楼以上就是公共空间了,但住户却把这个空间视为是私人的,毫无顾忌地加以占领和扩张。更常见的现象是一楼住户抢占周边公共空间。


笔者就观察到,有一家一楼住户把自己公寓旁边的公共空间上修了自己的建筑物,结果遭到小区很多家庭的抗议,这家住户不得不把建筑物拆掉;但几个月之后,这家住户又重新盖上了自己的建筑物,其他住户除了气愤,毫无办法。


这种案例在日常生活中很常见,但能非常有效说明中国的法治问题。这里需要提出来的问题很多,至少可以包括如下几个问题。第一、这些人知道不知道公私空间之间的分别呢?如果没有,那么就是法治的失败。第二、有没有有效的监管体系?这样做是法律许可的吗?第三、为什么政府的监管会失败?人们可以合理地假定,这样做的行为是不合乎法律的,但为什么政府不去执法呢?第四、社会监管为什么会失败?正因为这些行为不合法,受此行为影响的人会不满和愤怒,但为什么这些人也毫无办法呢?


其实,无论是疫苗事件,小区发生的抢占公共空间事件,还是城市驱赶农民事件,都涉及到三个要素,即权、钱和人,或者政府、企业和社会。简单地说,在缺失法治的情况下,中国难以监管和处理这三者之间的关系。


这里再以小区为例来分析。在中国,尤其在基层,能够这样肆意侵占公共空间的无非是三种人,即有权者、有钱者和社会无赖。首先,监管对有权者毫无办法。在中国,监管是一种权力对另一种权力的监管,但权力是分等级的,权力等级低的没有任何办法去监管权力等级高的;即使是监管者在权力体系中位置比较高,但被监管者因为是权力体系内部的,也都可以找到同等权力的甚至更高权力的,来反制被监管。


在小区这样的基层单位,如果来了一位权力者,那么他(她)几乎可以为所欲为,因为底层的“芝麻官”是没有任何办法来对付这位权力者的。这个逻辑也可以延伸到各个领域、各个层级的政府。不管哪里,只要监管是一种权力对另一种权力,并且两种权力同源,而不是普世的法治对权力,那么监管很难有效。


其次,监管有钱者也比较难。权钱可以交易,甚至可以一体。钱可以用各种方法买通权力(包括监管权力)。这一点几乎没有人会否认。尽管一些人痛恨权钱交易,但一旦自己遇到这种情况,照做不误。钱甚至可以雇佣“黑社会”或者地方强人来对付监管和对监管造成“威慑力量”。实际上,稍加分析,人们不难发现,各类医药、奶粉、煤矿等等企业所出现的丑闻,都是权钱一体的产物。


在权钱一体的情况下,监管只是文字,很难变成现实。很显然,所有这样的公司都是受权力保护的。这也不难理解,企业所在的地方,从官员个人到政府,都是通过不同形式受惠于企业的,尤其是当这些企业成为地方经济的主柱的时候,政府就很容易主动成为企业非法行为的保护伞了。


就社会个体来说,天不怕、地不怕的“无赖”也是可以对付监管的。无赖没有任何成本,只是需要时间和耐心。因为没有法治,政府的监管是有时间成本的。尤其是对像非法占据公共空间的住户来说,政府不可能每天都盯着,否则政府的成本会变得非常高。也就是说,无赖总是可以找到机会来逃避监管的。并且,就无赖来说,他们的作为也不是一点道理都没有,他们所抛出的问题就是:既然有钱有势者可以如此,为什么我不能呢?


在任何社会,政府都是监管的主体,监管也是政府的主要职责。那么,为什么在中国政府的监管会失败呢?这里有几个层面的问题可以探讨。


首先是政府本身并非法治政府。法治政府至少包含两个方面的含义。第一、政府本身要服从法律。这就是人们一直争论不休的“权大还是法大?”的问题。尽管法律是政府制订的,但政府也必须服从自己制订的法律。如果立法者自己不能服从自己制订的法律,那么就出现“权大于法”的现象,法治便是不可能。第二、监管权力不受具有等级性的官僚体制的约束。监管必须是一种权利而非权力。如果监管者的能力取决于其权力的级别,那么监管必然失败,因为如上所说,在这样的情况下,监管就演变成权力游戏。很显然,在这两个方面,中国的监管者几乎面临着不可超越的困难。


其次,政府的范围。中国是广义政府,政府负有较之其他类型政体更大的责任,甚至是无限的责任。在监管方面,就导致了政府什么都管的现象。但一个什么都管的政府,肯定什么都管不好。且不说前面所说的权力和金钱问题,仅仅就监管的成本、时间来说,监管也必然会失败。因为在很多情况下,监管便是“一对一”的监管。


考虑到被监管者是随机的,而政府的监管不是随机的,在很多情况下,就是“十(政府方面)对一(被监管者)”的情况。如果是这样,监管怎样可以持续呢?


再次,广义政府也阻碍了社会力量尤其是专业力量在监管过程中的作用。监管是一个漫长的过程,政府监管只是这一过程中的最后一环。人们可以说,成功的监管首先来自社会的监管和专业的监管,如果社会和专业监管失效了,那么政府必须承担所有的监管责任,那么监管也必须失败。


为什么监管在中国经常失败


社会的监管功能首先来自社会力量之间的互相制衡。就社会力量来说,至少包括如下几类。


一、媒体。媒体被视为是一个独立的权力。即使是在中国,尽管媒体并非是权力一极,但一旦遭媒体曝光,企业或者个人都会受到直接的、巨大的“惩罚”。而这种“惩罚”便是最有效的监管。


二、企业之间的制衡。这种制衡更重要,来自于“以恶制恶”逻辑。企业之间存在着竞争,互相竞争的企业都会互相“关切”,紧紧盯着竞争者的作为。因为都是同行,企业之间的关切是极其专业的关切。这也就是英国经济学家亚当斯密的“看不见的手”的逻辑,即自私企业之间的竞争会导致和促进公共利益的出现。


三、专业团体的监管。这里以美国的律师团体为例。律师团体庞大,并且以找到个人、企业和组织的“非法行为”来营生,他们对监管具有莫大的动力。当然,这种监管有优势也有劣势。以美国为例,美国的医药业非常昂贵,其中一个主要原因就是医药业的律师群体的存在,使得这个领域的保险成本非常高。


四、其他非政府组织。今天社会变得越来越复杂,符合复杂社会需要的各种非政府组织也应运而生。尽管非政府组织非常复杂,但它们有意无意也在履行着各种“监管”的责任。


在所有这些之后,才是政府最后的监管。从这个过程来看,也很容易理解为什么在中国监管经常失败。很简单,在中国,这些社会力量都没有成长起来,他们的力量很微弱,甚至是缺失的,因此,政府成为了唯一的监管者,既是第一个也是最后一个监管者。一旦政府成为唯一的监管者,监管必然失败。


尽管每次监管失败之后会处理一批官员,但因为问题的核心并非作为个体的官员,而是体制,如果体制不改进,同样的错误会一直重复下去。


这就需要人们重新思考复杂社会的治理问题。传统上,中国社会贫穷而单一,政府比较容易管理。但现在不一样了,依靠政府单一的力量进行管理,成效一定是一个大问题。问题在于,政府本身没有转型,仍然像治理传统社会那样在治理现代社会。政府仍然是一个“守门员”,既不让社会力量成长起来,更不让社会力量进入监管体系;所有的监管体系只是纸面上的,并且是自上而下,没有办法下沉,无法执行。


再深入一步说,如果要实行真正的法治,就首先必须让社会力量成长起来。法治并非是政府写好一部法律之后自己来执行那样简单。社会力量之间的互相制衡、社会力量和政府之间的互相制衡,这既是法治的本质,也是法治能够生效的大社会背景。这又涉及到本栏多次讨论过的国家与社会之间的辩证关系。


一个什么都管但什么都管不好、而社会成长不起来而进行自我管理的国家不是强国家,而是弱国家和弱社会。只有当社会成长起来,有能力进行自我管理,而国家可以从很多方面脱身而专注于其应当管理的领域,那么这个国家便是强国家和强社会。如果以此来探讨,中国的法治还有漫长的路要走。




本文作者:华南理工大学公共政策研究院(IPP)学术委员会主席郑永年教授。


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