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社会 正文

中缅关系发展路上的绊脚石

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康端严 发表于2017-03-09

01

中缅关系的新发展


缅甸自2016年国家民主联盟结束了半个世纪军人统治以来与中国接触频密。首先中国外交部长王毅去年4月访问缅甸,为缅甸新政府与中国的联系打下了基础。之后中国总理李克强出席亚欧首脑会议期间会见缅甸总统吴廷觉,王毅也在东亚合作外长会议会见缅甸国家顾问兼外长昂山素季。影响缅甸民主化进程最深的昂山素季接续在8月访问中国,希望与中方维持良好的交流与沟通,西方媒体以“修补脆弱的中缅关系”来形容这次的行程。习近平总书记也在10月出席金砖国家领导人会议时会见昂山素季


去年11月与今年2月,中缅双方就外交国防两度召开2+2高级别磋商会议,主要商讨如何共同维护中缅边界的和平与稳定。中缅两国政府自民盟上台后的积极互动说明双方都希望加强合作,这与大部分西方媒体所预测的结果似乎有些不同。


经济诱因是促使中缅两国愿意加强交流的最大动力。中国自2013年以来推动“一带一路”倡议,增强与周边沿路国家的经济合作。缅甸的地理位置特殊,位处东南亚西部,是中国通往印度洋最佳的捷径之一,所以缅甸成为一带(丝绸之路经济带)与一路(21世纪海上丝绸之路)的重要节点。缅甸港口的战略地位重要,尤其中国部分天然气管线自缅甸皎漂起,一路向东北延伸到中国云南贵州然后直达广西贵港,管线全长2520公里。这条管线是中国的中亚油气管线、中俄原油管线、马六甲海峡油气通道后的第四大油气来源,部分缓解了中国能源可能在马六甲海峡被截断而短缺的忧虑。


缅甸的经济诱因来自国内经济发展的困境。缅甸目前仍被联合国归类为最不发达国家之一,国内急需基础建设来吸引外资,提升产业发展。中国的“一带一路”倡议确实能提供缅甸很好的机会以发展国内经济,尤其是中国近年来强化与缅甸的口岸贸易,大大增加了缅甸对外的经济交流,中国目前也已经成为缅甸的最大贸易伙伴以及最大投资来源国。




02

中国投资遇阻


不过中缅关系也并不是一直这样顺利,一些持续存在的矛盾点给两国越来越紧密的经济合作关系带来了不确定性。首先是中国投资在缅甸发展所遇到的问题。中国企业的触角在2008年金融风暴以后,随着中国中央政府不断倡导“走出去”的政策逐渐往外延伸,尤其是在邻近周边国家如中南半岛这些东盟国家。


然而中国企业在缅甸的发展不断遭遇挑战,这里举三个例子,包括已经停摆多年的密松大坝建设案、经常引发罢工的莱比塘铜矿开采案以及上个月才发生的仰光中资制衣厂被冲击案。2006年缅甸政府借由中国-东盟投资峰会邀请中国电力投资集团建立缅甸的水电站,经过双方三年的探查与研究于2009年正式签订动工,然而缅甸当时总统吴登盛基于国内反对声浪高涨以及当地居民的诉求于2011年宣布搁置了此大坝计划。


另外,中缅双方在2012年合资开采莱比塘铜矿,但由于3200公顷的土地被征收,大批农民对赔偿事宜表达不满,陆陆续续地群起抗议使开采活动停停走走,进行缓慢。今年2月一家位于仰光工业区的中资制衣厂遭到数百名员工罢工,工厂财产遭破坏,中方员工甚至被限制人身自由。罢工事件已经平息,中国政府提出严正交涉,缅甸政府也已经答应立案调查依法处置涉案缅甸人员。


第二个矛盾点是缅甸内部军事冲突波及中缅边界。缅甸内部军事冲突从缅甸1947年独立以来一直持续至今。昂山素季2016年8月在国内召开了21世纪彬隆会议试图解决这个问题,不过缅甸北部其中三支最有实力的民间地方武装力量并没有得到邀请,加上军方继续对他们采取围剿行动,不断加强驻军和派遣包括战斗直升机等优势武力攻击民间地方武装力量的据点。所以民间地方武装力量去年11月主动还击,抗议昂山素季的彬隆会议,并且希望引起国际社会关注,尤其是中国的注意。


根据缅甸军方说法,彬隆会议至今所发生的零星冲突就超过上百次,死伤超过160人,为这个月即将召开的第二次21世纪彬隆会议增添变数。中国外交部要求缅甸冲突双方克制,停止军事行动。中国会非常关心的另外一个原因是,冲突地点是中缅两国发展自由贸易最成功的区域之一,这也直接影响了中国“一带一路”的发展进程




03

中缅关系的结构性矛盾


不利于中缅关系发展的结构性因素部分源于缅甸国内民族融合的困难,部分则因为国内本身在政治经济结构转变过程中形成矛盾,而中国没有很好地预示这些矛盾可能对中缅关系造成的负面影响。


昂山素季召开的彬隆会议,是希望推动缅甸的和平进程,达成民族和解,这也是昂山取得政权后的使命,以完成她父亲的遗愿。但是这中间困难很多。首先彬隆会议没办法把所有的少数地区的民族地方武装力量都纳入,尤其是缅甸北方最有实力的几支同盟军和联军。其次,昂山素季没办法左右军方的态度,和谈的成果必然受到限制。再次,军方在对待民间地方武装力量还是比较强硬的,围剿行动一直没有停止过,这自然会激化少数民族的抵抗。


所以缅甸的和平进程在昂山素季的意志、军方的态度以及民间地方武装力量的角力过程中,进展是缓慢的。最后各方还是要坐下来谈才有机会达成和平,不过目前还看不到这种契机,各方的谈判立场差距非常远,还找不到大家可以接受的最大公约数。


缅甸军事冲突有其历史深层结构的因素。缅甸全国大约有5500万人口,结构复杂,就官方的分类,可以归类为八大族群、135个的民族。缅族是最大的一支民族,约占人口的七成,主要分布在伊洛瓦底江流域,也是缅甸的经济发展重心。少数民族则分布在缅甸边疆山区,经济发展相对落后。就因为这样,缅族与其他少数民族在政治经济社会文化的发展上南辕北辙,对后来的民族融合带来非常大的困难。


缅甸建国初期,昂山素季的父亲昂山将军主张给予少数民族地区高度自治以达成缅甸的统一,但后来其遭到暗杀,这个主张就被搁置了。少数民族地区没有办法得到他们希望享有的高度自治,一直不愿意放弃武力来对抗政府军。


昂山素季和她的盟党能够赢得2016选举,除了人民希望通过民主化来结束军人统治,也希望昂山有能力解决缅甸从独立以来内部军事冲突不断的情况。动荡不安的缅甸会使得外资不敢来缅甸投资,打击缅甸目前蒸蒸日上的经济增长。国际货币基金组织今年上半年曾预期缅甸将是2016年全球发展最快的国家,经济增长率将达到8.6%。军事冲突不断延迟了缅甸的经济发展,也耽误了中缅的合作关系,尤其是中缅边境的贸易。


另外,缅甸国内近十年来政经结构转变巨大。21世纪初期民主意识已经逐渐抬头,虽然2010年已举行国会大选,但国会仍由军方势力控制,直到去年2016年民盟胜选正式主导国会,任命吴廷觉为总统,军方直接干政才结束民主化进程也唤醒缅甸劳工权益、环境破坏等议题的讨论,这也是劳资纠纷或针对居住环境因投资案而破坏等等的例子越来越多的原因。其实在缅甸针对外国企业的罢工案例近几年来不是个案,也不仅仅发生在中国大陆的企业,包括韩国、中国台湾的企业也面对同样的困难。


2012年缅甸政府制定了《新投资法》,使外资进入缅甸手续更为简便,吸引了许多外资,尤其中国在同一时期推展“一带一路”倡议,两者实际上恰好作为一个结合。然而此投资法有许多不完善的地方,不明确的法律规定使得劳资纠纷不断。由于中国目前是缅甸最大的投资来源国,中国投资者是资方、缅甸人民是劳方的结构性印象就被放大了。当缅甸人民指责外资掠夺缅甸资源、剥削缅甸劳力、破环缅甸生活环境的论述不断被提出来时,很多时候外资指的就是中国企业,这对中国在缅甸的形象影响深远,使得缅甸人民更容易用负面的角度看待“一带一路”倡议背后的动机。



04

中缅关系的借镜


影响中缅关系的结构性因素有中国只能被动反应的缅甸内部军事冲突,也有中国必须积极参与去适应的政经结构转变。但不管怎样,随着国力的不断增强,经济实力的壮大,中国在对外合作关系上就需要越谨慎行事,哪怕吃点亏。无可否认的是,各国都希望能和中国建立合作关系,不管是贸易还是投资,资金还是技术上能得到中国的协助以发展本国经济,尤其发展中国家特别热衷,缅甸也不例外。


中国政府与企业应该珍惜目前拥有的经济优势,来建立与缅甸长期而不断深化的互动机制。此机制必须符合本国与缅甸国情,避开利益冲突点,推崇共同利益点。要知道,能力越强就越容易掉入自大而罔顾他国利益的陷阱,这在西方民族国家发展历史上可以找到比比皆是的例子,中国应该小心为上,尤其是在这国家主权至上的现代国际社会。


这让人想起中国传统遗留下来的某些文化。在家里兄弟起争执,中国父母都会叫大哥让着点,或者会说大哥应该承担更多的义务责任来照顾弟妹。同样的文化适用于中国的国际关系,国际上讲求对等,但是别人如果愿意把你当“大哥”,往往能让两国关系维持永久良好的不是这个对等关系,而是“大哥”愿意牺牲自己的部分利益来照顾“小弟们”的利益,以换取长远互利的合作关系。


这方面相信中国是做得到而且也一直在做的,但是如何让这些行动或让利行为不被看作是一种政治交换,而是为谋求双方更大利益的一种安排,这就要考验政治人物的智慧了。


经济优势也不可能一直维持在高档,国家的经济增长到一定程度必然会趋缓甚至倒退,中国建国至今一直维持在高增长不容易,但未来五十年、一百年呢?所以中缅关系不应该一直以政府关系或以政府牵头的企业合作交往模式来主导,而应该更强化民间力量的连接。必须更加重视人民的往来互动、劳资的互相学习和文化的交流传递等民间活动。那样即使当经济优势不再,民间交往的活络也能支撑两国间的长久关系。


本文作者系新加坡国立大学东亚研究所客座研究员康端严博士

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