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东盟内部对“一带一路”的忧虑

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赵洪 发表于2017-06-13

今年是东盟成立50周年。在过去的50年里,东盟在区域一体化方面取得了巨大成效。东盟在1993年就实行区内贸易自由化,并在2015年底成立了东盟经济共同体。东盟经济共同体的最终目标是要超越传统的自贸区协议,建立一个单一市场和有竞争力的全球生产基地。但另一方面,东盟一体化的未来发展仍然面临不少困难和挑战,其中基础设施落后、国家间发展不平衡是其面临的主要挑战。


01

东盟不平衡发展的解决之道

 

东南亚地区经济发展水平高度不平衡,并且差异极大。新加坡是以服务业为主的国家,文莱以石油生产和出口为主,马来西亚是个正在高速发展的工业化国家,泰国、越南主要以家产品出口为主,印尼和菲律宾是粮食交进口国,而老挝和缅甸则仍处于农业社会。这种不平衡发展很大程度上是由于区内基础设施落后、交通不发达导致的。

 

东盟的不平衡发展不仅体现在经济社会发展方面,还体现在安全上。对较不发达、安全感相对较弱的成员国来说,如果觉得东盟不能帮助它们有效赶上其他成员国的发展水平,势必会促使它们自己寻求与其他大国合作的发展路径。不少学者认为,由于发展的差距、区域内多样性和政策的不一致性,东盟能否最终实现具有全球竞争力的单一市场,仍有很大的不确定性。


为了提升区内基础设施建设、促进成员国间的平衡发展,东盟在2010年第17届东盟峰会上提出了若干加强基础设施发展计划,包括“东盟一体化大计划”、“东盟互联互通总体规划”等等,强调要加强成员国间的“道路相通、制度相通和人员相通”。东盟还为此专门成立了旨在协调和监督《东盟互联互通总体规划》有效实施的“东盟互联互通协调委员会”。东盟各国也分别制定了各自的交通基础设施改造和提升发展规划。

 

印尼的铁路系统建于19世纪下半叶荷兰殖民统治时期,并在1939年达到最高峰。当时印尼铁路运输线在爪哇和苏门答腊,总长分别达6,324和1,833公里。但在此之后的70年间,印尼国内的铁路发展一直呈衰退之势。印尼政府为此制定了全国铁路发展大计划,目标是到2030年在全国主要大岛之间,建成长达12,100公里的铁路网,包括3,800公里的城市铁路网。目前,中国正在帮助印尼修建总长142公里,投资金额50亿美元,连接雅加达至万隆的高铁项目

 

泰国国会于2015年5月通过一项交通基础设施投资计划,时间跨度从2015年至2022年,总投资金额达1.9万亿泰铢,旨在全面改造和提升全国的铁路交通系统,实现铁路交通现代化。泰国计划修建多条高速铁路,并已和中国就中泰高铁工程达成协议。中泰高铁是中国倡导的泛亚铁路网的重要组成部分,也是泰国政府更新日益老化的铁路网络计划的一部分。这条总长873公里的铁路呈“人”字形,将把泰国东北部重要口岸廊开与邻国老挝接壤的边境地带,与泰国东部的马达普港和拉勇工业区连接起来,并经过老挝对接中国西南城市昆明。

 

越南国会于2014年批准,将在2030年前建成时速200公里以上贯穿南北的高速铁路线,并在2050年前实现时速350公里以上的目标。此外,老挝、菲律宾也都各自制定了本国铁路交通发展大计划。


02

一带一路与东盟的互联互通

 

根据ADB的最新估算,2016-2030年,亚洲国家每年至少需要投入1.7万亿美元,东盟则每年需要投入大约300亿美元用于基础设施建设。从投资资金来源看,现有的国际金融机构和发展银行远远不能满足亚洲国家这种对基础设施的投资需求。


亚洲开发银行的贷款重点主要放在解决发展中国家贫困和社会发展不平衡问题,提高资源配置和技术创新上,而世行每年用于基础设施投资的贷款资金也只能在1万亿美元左右。

 

中国政府自2013年提出“一带一路”倡议以来,通过亚洲基础设施投资银行提供了1,000 亿美元,通过丝路基金提供了500亿美元,通过金砖银行提供100亿美元。中国政府还通过国有银行为不同基础设施投资项目提供了2,000亿美元以上的贷款。在今年5月举行的“一带一路”国际高峰论坛上,习近平主席承诺将为丝路基金增加投入1,000亿元人民币(14.5亿美元)。


此外,中国政府还将充分调动私营资本、商业资本和社会资本参与,其目的除了提供海上丝绸之路相关项目资金支持外,更重要的是以民间资本身份参与项目建设,可以淡化中国企业海外投资的政府色彩。

 

03

东盟的疑虑

 

但对于如何参与“一带一路”倡议,应该说东盟国家,尤其是作为一个整体的东盟组织仍存有疑虑。作为有10个成员国的东盟还难于达成一个相对一致的意见和看法,也实属正常。东盟互联互通协调委员会曾与中方对应部门 – 中国-东盟互联互通合作委员会中方工作委员会举行过几次会谈,就项目融资、基础设施建设技术转让及人员培训等方面问题进行过商讨,但这一相关机构定期协商的做法似乎没有得到有效的持续和扩展。

 

应该说,东盟对“一带一路”倡议还存有不同理解和看法。东南亚各国一方面会支持中国提出的倡议,但一些国家在对待与中国长期合作时,仍会持谨慎态度。如新加坡尤索夫东南亚研究院的访问学者David Arase 就认为,东盟担心中国可能“利用这些经济诱因引导东盟步入一个更深更广的‘全方位’合作陷阱,从而削弱东盟组织的中心地位和凝聚力”。他们也担心,“如果中国不断增强的经济力量最终朝着以战略为导向的方向发展,怎样应对中国的区域和全球利益扩张,将会是东盟面临的巨大挑战”。

 

这种担心在国别上表现为,一些东盟国家担心大量的中国资本流入,会否给当地社会、经济带来较大冲击。如近年来中国国企对马来西亚大规模投资,包括位于马东、西海岸的多个码头建设,对马国营企业”一马公司” 的大量注资,中资企业对马国政府计划建设的”大马城”股权收购案, 就引发马国内不同党派之间的大争论。


马前首相马哈蒂尔就带头批评执政党“大量引入中国资金会导致马国未来因此付出巨大代价”。而马商界则认为,中国企业倾向于从国内自带熟练和非熟练工人,并且以与当地企业不太相同的速度和施工方式修建工程项目,未能给当地民众帯来太多切实利益。

 

在东盟层面上,突出表现为“一带一路”会否削弱东盟的团结和整体性。从目前情况来看,“一带一路”与东南亚的发展战略对接,在国家层面上进展的比较顺利,多个项目,包括印尼高铁、中老铁路、中泰铁路及多个工业园区的建设,都是在双边合作的框架下开展的。但东盟内部的担忧是,中国在这种由经济实力推动的双边合作中势必占据主导优势,是否会左右一些东盟成员尤其是弱小国家的未来政策走向,从而引发东盟内部的政策分化和凝聚力下降。

 

也有东南亚学者认为,“那些新建的互联互通设施更多的是将东盟单个国家与中国联接,而非加强中国与东盟作为一个整体的连接,这不利于以东盟为中心的地区内互联互通建设”。从这个意义上说,一带一路”倡议在给东盟国家带来巨大利益的同时,有可能会弱化东盟内部凝聚力和保持共识的原则,从而影响到它自身的一体化战略和区域中心地位。

 

因此,尽管“一带一路”倡议总体上是一项投资贸易倡议,它又有可能在政治和安全层面产生深远影响。因此,中国还需更加准确了解相关国家的担忧和需求,提高与周边国家的政治互信和战略互信,促使东盟作为一个组织就如何参与“一带一路”建设达成共识,在“一带一路”推进过程中更多的与中国发挥互动作用。如果能够与东盟达成更大的共识和理解,齐心协力、共谋蓝图,那么在有关规则制度的制定和实施上将会做得更好。 




*本文系厦门大学教授赵洪为IPP评论(微信ID:IPP-REVIEW)独家撰稿。

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