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社会 正文

美智库报告:美国对华贸易战的长期规划

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国际视野中国情怀 发表于2019-04-24

编者按

2019年2月,美国国家亚洲研究局发布一份题为《应对中国经济挑战:维持权力、促进繁荣》(Answering China’s Economic Challenge: Preserving Power, Enhancing Prosperity,以下简称报告)的政策报告,就中美贸易谈判进程向白宫提出了一系列建议。考虑到这份报告起草团队的背景,我们有理由认为这份报告在某种程度上展现出了美国执政者对贸易战的长期规划。我们将在本文中详细介绍这篇重要的美国智库报告,希望能为我国贸易谈判策略的制定提供参考。


该报告声称,中国的战略一直是与世界经济接轨,同时抵抗住改变其政治体制和经济政策的压力,即“接触但不转型”,而美国“接触并促进中国转型”的战略“远达不到预期的效果”。针对这种情况,在目前中美贸易冲突背景下,该报告提出了一系列政策内容和措施,为美国政府应对中国经济挑战建言献策。


所谓“知己知彼 百战不殆”,若能从报告中意识到对方的意图以及可能采取的政策部署,有利于我方采取更有针对性的策略。因此,微信公众号IPP评论特地组织翻译了本报告的全文,本文是报告的建议部分。


请读者在批判的基础上阅读本文。




概要


美国对华战略转型经济专题组的初步报告考察了中国“重商列宁主义”经济政策的起源、演变和影响,思考美国应如何应对这一挑战,并探讨了就目前的贸易谈判僵局,达成令人满意的解决方案的前景。


主要观点:美国与中国的经济关系已经到了一个转折点,尽管还不是全面的贸易战状态,但中美已陷入严重的贸易冲突中。现在谈判正在进行中,但是要达到一个长期的令美国满意的结果,这一可能性还并不明朗。中国的战略一直是与世界经济接轨,同时抵抗住改变其政治体制和经济政策的压力。中国领导人将经济政策视为实现其宏伟战略目标的工具,这些目标是维护中国共产党对国内政治权力的垄断,并让中国恢复历史上作为欧亚大陆东部强国乃至最终世界强国的地位。因此,目前关于贸易、投资和技术的争议只是更大的体系和世界观竞争中的一部分,而目前的关税僵局只是一场漫长而艰难的竞争中的第一次小规模冲突。


美国国家安全新战略


政策目标


众所周知,美国和中国正在进行一场地缘政治和意识形态竞争。中美两国通过货物进出口、全球供应链、资本、数据以及人员流动(包括大量游客、学生和企业高管)等多种形式,紧密地联系在了一起。这在中美交往史上可谓前所未有,与冷战时期美苏对抗的情况大不相同。在过去的十年中,美国一直试图通过增强自己在亚洲的军事实力,以及深入与亚洲盟友的关系来应对中国崛起。然而,美国最近对华贸易政策发生了系统转变,意味着长久中美贸易不平衡的局面将会得到根本性改善。


那么,美国应如何制定新的对华经济战略?其目标应包括哪些方面?


加速可持续经济增长


首先,最重要的是,美国政策制定者应着眼于随着时间的推移,实现国家经济增长的最高可持续速度,并确保利益分配比近几十年来更公平。除了调整财政、货币和监管政策,以及对教育、基础科学研究和交通、通信基础设施的适当投资外,联邦政府还必须采取措施,保护美国经济免受中国掠夺性经济政策的潜在有害影响。尤其令人不安的是,中国正不断通过盗窃知识产权和强制转让技术;通过发放政府补贴来削弱美国和其他外国竞争对手的实力;部署一系列限制或拒绝外国进入中国市场的贸易保护措施;极力争取获得欧洲及其他新兴经济体的贸易优先权。


解决这些挑战不仅是保证国家未来繁荣的必要条件,也是维护国家安全的必要条件。如果缺少健康和公平的经济增长,美国将难以长久在政治和经济上与中国进行长期战略竞争。


加强技术优势


美国不仅要与盟友加强技术合作,还要努力在科技发展和应用上保持对中国的优势,尤其是对未来商业和军事竞争起至关重要的科学技术。美国与盟友必须保持和提高自己的创新能力,同时努力减缓新兴技术(包括硬件、软件和隐性知识)向中国扩散的速度。由于技术竞争是动态的和持续的,期望能够在所有领域保持稳定的利润率是不现实的。这么做的目的并不是扰乱中国的技术发展,而是在最关键的领域保持领先地位。


维持全球经济平衡


在其他条件大致相同的情况下,经济基础强大的国家(或联盟)在军事力量、政治影响力和外交影响力方面比经济基础薄弱的国家(或联盟)更有优势。因此,美国应当与经济基础强大的战略伙伴紧密团结在一起,保持美国经济处于世界领先地位。美国不仅要寻求有助于促进自身经济长期增长的政策,而且还要确保战略伙伴从中受益。不管此做法能否迟滞中国崛起(这个做法目前尚不现实),美国决策者都应倾向于自由贸易协定等有助于美国经济增长的政策(或协定),尤其是与美国志同道合的盟友一道对抗中国。


建立由市场经济国家组成的多国联盟


无论中美关系的未来走向如何,美国都应寻求建立一个志同道合、遵守游戏规则的市场国家联盟,并制定出高标准的贸易和投资协议。这些协议可以促进共同繁荣,加强供应链和全球价值链的安全,有助于确保发达民主国家的经济利益。《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和《跨大西洋贸易及投资伙伴协议》(TTIP)是建立和加强这种联系的一种途径。


尽管美国致力于与志同道合的国家建立更密切的联系,美国也应带头改革和加强现有的贸易规则和秩序,以便更好地应对中国的经济掠夺和“规则破坏”行为。美国在这方面做得还不够好,但可以肯定,如果美国不维护国际经济秩序,它将丧失其全球影响力的重要来源。从战略等多方面考虑,不可排除这种可能性:中国通过其他途径融入到全球贸易体系,那么一个真正公平和开放的全球贸易体系就会由此诞生。


经济脆弱性最小化


从中国共产党的战略目标、中国影响私有者决策的能力以及其重商主义的特征等多方面考虑,其他国家别无选择,只能采取自保方式,以防中国利用经济手段来制约它们。鉴于中国政治体制的特殊性,将中国形容为一个以市场经济为导向、具有自由民主价值观的贸易伙伴是极不贴切的。尽管世界对中国制造设备、中国供应链、中国资本或中国市场存在着极大的依赖性,但并不意味着这就是美国的战略负担。美国面临的挑战将是确定问题的源头,并降低其带来的潜在风险,尽可能以最低的代价解决问题。


此外,如果美国希望抵消中国的经济影响力,美国需要确保自己的市场对盟友尽可能开放。同样,如果发达国家愿意帮助发展中国家避免与中国发生冲突,它们就需要提供可替代的投资来源,以及有竞争优势的培训和教育机会。


维持竞争优势


即使美国与盟友一同采取行动,也应考虑如何保持对中国施加影响力的能力。在某些情况下,中国对美元的依赖、对美国食品、对能源和对技术的进口,以及中国精英渴望进入美国房地产、金融市场和教育系统,可能会对“中国经济侵略行为”起到遏制作用。这些对中国经济发展的种种不利因素足以使美国有能力向中国经济施加空前的压力,甚至迫使中国改变策略。中国在中美经济相互依赖关系中的敏感性和脆弱性,远远高于美国。


替代方案


基于以上目标,我们还可以采取以下四种替代方案,在近期至中期(即未来一至五年)调整与中国的经济关系。如图1中显示:


图1  四种替代方案



不过,最好的选择仍然是继续沿用过去实施的政策。持这种立场的政策制定认为,中国的重商主义政策失败只是时间问题。即使这些政策是可持续的,与中国对抗仍是弊大于利,甚至可能会损害美国社会福利,而且对国家安全没有明显的贡献。


另一个方案就是遏制策略。在这种方式下,美国将恢复过去冷战的姿态:大幅减少与中国贸易、投资、人与人的接触和技术转让。正如20世纪40年代末到70年代初那样,美国对华政策的主要方针是:减缓中国技术进步;阻碍中国经济发展;尽一切可能削弱中国共产党的执政合法性。与美苏冷战政策相比,新政策将具有以下目标:保护国家经济不受渗透和掠夺,确保中国不会破坏经济增长以及阻碍国防动员。


虽然这些替代方案理论上是存在的,但就目前而言,它们都不可取。那些赞成与中国接触的人也承认,中国正在推行一些扭曲市场的政策,解决这类问题才是当务之急。甚至那些现状的深刻批评者,也不建议美国完全与中国脱离接触。


这就出现了两种可能性。第一种可能性是:通过施压、引导以及谈判等多种手段相结合,美国与其他国家一道,说服中国放弃或迫使其改变目前的做法,其目的是引导中国重新走上经济自由化的道路。取消补贴政策、降低国有企业的地位、取消关税和非关税壁垒以及全面开放市场,将有助于为外国企业创造一个公平竞争的环境。尽管原则上双赢是竞争最理想的结果,但是即便是这样也不能保证美国的长期战略利益。


第二种可能性是:美国尽可能限制与中国的经济交往,并鼓励其他国家采取类似的措施,其结果可能有利于解决问题,也有可能由此导致谈判失败。对外国直接投资采取更严格监管,以及增加对出口、对合作研究和对教育交流的限制,中国企业将更难从美国和其他发达工业经济体获得尖端技术。对某些进口商品征收永久性关税,以及禁止政府机构采购中国制造的零件、子组件、设备和其他材料,其结果将导致供应链重组。因此,世界生产商可能会把目光再次投向美国,甚至是亲美国家,其目的是减缓对未来商业或军事竞争至关重要的技术扩散,同时有利于减少美国和其他西方国家的经济脆弱性。


尽管以上政策可以很好地改善美国的安全,但实施成本巨大。本报告以下部分将探讨当前解决中美贸易僵局的前提条件、协议条款和达成协议的可能性。


是否存在双方满意的解决方案?


中美事态现状


在过去的一年里,特朗普政府出台了三套针对进口商品的关税政策。前两项政策的目标,除了针对从中国进口的太阳能电池板、洗衣机(2018年1月)钢铁和铝(2018年3月),还包括从盟友进口的商品。有专家指出,低成本的外国商品已经损害了大多数美国制造商的利益。对进口钢铁和铝制品征收高额关税,可以促进本土的生产能力。第三套关税针对的是中国。美国贸易代表办公室将对中国的法律和政策展开调查,深入了解中国当前知识产权的发展情况。三套关税政策依次在2018年7、8和9月份分三批实施,目前已覆盖数千种商品类别,其中包括总价值大约2500亿美元的中国商品。


除了对进口商品征税外,美国国会还实施了一些措施,防止中国以不正当手段获取美国技术,其中包括:额外审查中国对美国企业的投资;实施覆盖面更广的出口管制,以及对被指控通过商业间谍行为窃取美国知识产权的中国个人和实体提起刑事诉讼。据报道,特朗普政府目前正在考虑出台一项新政策,即禁止美国公司购买华为和中兴制造的设备,并对赴美中国留学生实施更严格的签证限制。


虽然这些关税政策极为苛刻,但如果中国接受美国的条件,美国可以考虑取消部分关税。这些条件可以分为三类:第一,购买更多的美国商品来削减双边贸易逆差;第二,改善美国进入中国市场的机会,放宽美国公司(包括服务业)对中国投资的限制,降低美国商品关税和非关税壁垒;第三,削减所有涉及“中国制造2025”相关行业的政府补贴,终止一切由国家资助的网络盗窃行为,禁止强制性技术转移,加强知识产权保护。


就目前而言,中国已对总价值大约1100亿美元的美国商品征收了关税。据报道,中国正准备采取一项“定性措施”,以进一步增加美国公司的成本和负担来抵消美国关税政策的影响,其中包括:更严格的海关检查,加强对境内美国公司的监管,推迟给美国公司颁发营业执照和经营许可证,发动民间抵制美国商品。除此以外,中国政府还可以通过操控人民币对美元汇率来降低其出口成本。


尽管中国以自己的行动回击了美国的关税措施,但仍表示愿意与美国达成协议,承诺购买更多的美国产品(包括大豆和液化天然气);将美国汽车的关税降至中美贸易争端爆发前的水平;起草一份禁止强制性技术转移和加强对知识产权保护的法案;淡化公众对“中国制造2025”的认识。与此同时,中国也要求美国停止向中国商品征收高额关税;允许中国高科技制造商参与美国政府采购合同的招标;向中国企业开放美国电子支付市场;不得以保护国家安全为由对中国投资者设置障碍。


中美力量对比


中美贸易谈判成功与否在于彼此的相对实力和处理争端的信心,以及双方各自的谈判策略和双方谈判目标的重合度。虽然中美贸易争端正在不断升级,但就目前还难以评估双方抵抗其负面影响的能力,也无法确定双方能够在哪方面明确达成共识。


包括特朗普总统在内的一些美国官员表示,中国目前存在着许多致命的“软肋”,不久就会向美国屈服。中国经济增长的持续放缓、对美出口大幅下降以及中国股市过去一年的大幅下跌,这些问题已引起了中国政府的担忧。


然而,美国处理对华关系的信心可能并没有预计的那么高。正如特朗普所指出的,美国从中国进口的商品远远多于从中国出口的商品。美国在中国的出口份额只占在美国总产出的小部分,而中国在美国的出口份额却刚好相反。不仅如此,中国的关税政策(尤其是农产品关税,例如大豆关税)都具有明显针对性,其目的是针对支持特朗普当选总统的农业地区。


由于美国第一轮关税政策主要是针对中国企业使用的资本和中间产品,而非中国大众消费品,故对中国普通消费者的影响不显著。如果美国政府进一步提高中国进口商品的关税水平,将导致大量中国商品价格的上涨。总而言之,无论中美贸易争端减缓与否,美国股市的持续动荡、美国企业的业绩低迷以及美国经济增长放缓等不利因素,无疑会对特朗普政府带来巨大的压力。随着2020年总统选举的临近,美国国内形势将会进一步恶化。在与中国的贸易问题上采取更强硬的立场其实并不矛盾,事实上,民主党和共和党在这一点上有着惊人的一致性。但随着竞争成本的上升和总统选举的临近,这种共识将难以持久。


中美贸易争端潜在结果


尽管美国在全球经济中的地位仍稳固,再加上关税政策对中国施加的巨大压力,但出于政治原因,特朗普政府将可能接受中国提出的部分承诺,其中包括调整国家产业政策、开放市场、购买更多的美国商品。双方达成协议最大困难在于事态回到争端爆发前的状态,这意味着一些深层次的矛盾和问题仍无法得到解决。此外,中国政府屡次承诺改善与美国的关系又多次食言。因此,中国很可能不会严格履行其增加购买美国商品的承诺。尽管中国缺乏购买美国商品的能力,但可以通过增加进口美国商品来迎合美国。尽管如此,中国同样也可以随时降低进口中国的美国商品。


两个原因表明,美国过分强调缩小对华贸易逆差是错误的。首先,大多数经济学家认为,双边关系平衡与国民福利没有直接联系。即使能够实现双边关系平衡,也不一定意味着符合美国长期的经济利益。正如斯蒂芬·埃泽尔(Stephen Ezell)指出的,美国可以通过出口更多的农产品和原材料来减少与中国的贸易逆差,甚至向中国出口更多美国高科技、高附加值商品。然而,在这种情况下,美国将面临失去全球技术领导者地位,无疑将对其未来安全与繁荣带来诸多不利的影响。


在当下的贸易僵局中,美国不应该急于寻求双方都能接受的方案,而应该寻求改变中国与美国和世界的经济交往方式。换言之,美国应对中国施加更大的压力,迫使中国按全球贸易规则行事,使其经济政策与西方国家一致,尤其是允许市场在中国对内和对外贸易中发挥主导作用。


美国的第二和第三类要求(即,改善外国企业的市场准入和终止一切扭曲市场的政策)应旨在实现这一目的。如果中国希望继续享有与西方国家同等进入其他国家市场的机会,必须停止制定新的关税政策、法律法规、行政程序以及其他非官方手段限制美国和其他外国公司进入中国市场的机会,从而营造一个公平竞争的市场环境。除了开放市场外,中国还必须停止大量发放政府补贴,以解决其产能过剩和损害外国企业利益等相关问题。更重要的是,中国必须停止使用违反国际协议的手段来窃取外国技术和知识产权,尤其是网络盗窃、强制性技术转移和各种形式的工业间谍活动。如果要营造一个真正公平的全球竞争环境,这项禁令就还需要涉及中国针对的所有其他国家。


正如上文所述,如果缺少强有力的核查和执行机制,中国所有的承诺都将是一纸空文。这些措施包括建立一套有效评估中国表现的机制或程序,对执行过程中可能出现的任何争议进行裁决或处罚。鉴于美国对中国的不信任态度,协议的性质应该更类似于军备限制条约,而非一般的贸易协定。


据媒体报道,特朗普政府建议双方制定具体目标,定期会面并接受审查。如果中国未能履行承诺,美国政府将获得协议的最终拍板权,并重新拥有向中国征收关税以及其他惩罚中国的权力。一旦发生这种情况,中国还必须事先同意不采取任何报复手段。


中美达成共识障碍与风险


虽然这套方案看上去不错,但可以肯定,实施起来将异常困难。没有任何一个主权国家,尤其是像中国这样一个正在崛起的大国,会同意它的死敌仲裁他们之间的争端。中国必定会将美国的要求视为对中国主权的侵犯,但从另一个角度看,将分歧交由国际仲裁机构裁决耗时过长,甚至于事无补。


撇开这一点不谈,美国和其他国家对中国贸易和经济政策的反感恰恰突出了中国重商主义的特征。正如本报告开头部分所讨论的,掌控经济对维持中国共产党的政治影响力和实现中国国家战略至关重要,而且大多数现有政策也得到了政府内部受益者的大力支持。更重要的是,中国似乎认为其首选的应对方式都是可取的。一些评论员甚至认为,美国可能会像1980年代中期对日本所做的那样,逼迫中国采取对自身经济有破坏性的政策。尽管习近平的地位可以确保他在任何时候做出战略让步,但他的权力与现有政策的联系可能会使他难以在不显得软弱的情况下,以实质性的方式改变政策方向。


面对中国强有力的反制,美国仍缺乏足够的影响力来迫使其同意我方提出的协议条款。鉴于目前中国对美国处理争端信心的认识不足(以及美国与其他国家达成共同目标的意向),中国不会在短期内做出任何重大让步。


还有一个被忽视的问题是:从经济学角度看,取消部分重商主义政策是有利于美国企业的,但还不足以解决大多数涉及美国国家安全的问题。只要中国是美国的军事和地缘政治对手,美国就有理由限制其获取某些关键技术以及防止中国企业进入敏感供应链的能力。考虑到中国政治体制及其战略目标的特殊性,不可把中国与其他贸易伙伴相提并论。总而言之,在中国立场没有发生重大改变之前,不可轻信其承诺。


下一步计划


特朗普政府在贸易上挑战中国的做法值得高度肯定,形势已朝着对美国有利的方向发展。尽管如此,美国对华策略一贯强调通过单方施压的方式来实现短期目标。考虑到问题的严重性和复杂性,以及中国对美国政策的强烈抵制,这种策略就具有一定的局限性。换言之,在这种情形下达成的协议都将是难以持久的,甚至收效甚微。即使美国和盟友一同对中国施压仍无济于事,难以说服中国进行重大的结构改革。因此,美国需要调整目前的对华策略,以提高与中国达成协议的成功概率。


在后续报告中,我们将深入探讨应对中国的长期战略规划。为了尽快解决当前贸易僵局,美国应在未来几个月甚至几周内考虑以下的做法。


持续施压


毫不夸张地说,去年实施的关税政策漏洞颇多。尽管中国对美国经济的威胁已有所降低,但中国仍在实行对市场机制产生扭曲效果的政策,以及对美国消费者和生产者征收高额关税。然而,与美国过去采取的温和政策相比,这些报复性的保护措施显然引起了中国决策者的高度重视,极有可能迫使中国回到谈判桌前,从而有利于打开新局面。过早提高关税意味着主动放弃制裁中国,甚至会让中国误以为美国抗危机能力不足。


因此,美国不可再进一步提高关税,以免得不偿失。即便中国承诺购买更多的美国商品和服务,达成削减彼此进口关税的协议也不是最好的结果。在谈判取得实质性进展的时候,美国可以考虑延长90天的关税休战期,并在谈判期间停止征收附加关税。如中国同意在某些问题上作出让步,作为交换,美国可以考虑取消部分关税。但前提是,中国不可虚情假意地提出对解决争端无实质性意义的方案。


延长谈判时限,获取公众支持


美国不应急于求成或对谈判持消极态度,而应当把中美贸易争端视作一场持久战。政府官员应该做更多的工作来向美国人民解释,为什么美国必须强有力回击中国的贸易掠夺行为。考虑到中国经济日益增长的比重,以及中国技术的推广及其产业发展政策背后的意图,美国必须尽快拿出解决方案,以免在未来造成难以挽回的损失。


美国官员还需要明确表示,争端不仅仅涉及知识产权、政府补贴和国有企业的问题,还包括中国企业在官方支持下做出的各种“出格”行为。达成协议更大困难来自于中国的独裁体制。随着中国财富的日益增长,中国政府将有更多资金用于对抗美国和其他不友好国家。贸易、投资和科技争端反映了不同政治体制和社会价值观之间的激烈碰撞,如果连最起码的利害关系都没搞清,就更不能指望获得美国人民的支持。


施加最大压力


中美之间的竞争并非与其他国家无关。尽管中美两国的社会价值观、经济体系、文化、历史和治理方式都各不相同,他们已经与其他国家建立起了统一而不能分割的经济纽带,大大改变了世界经济格局。


为了给中国领导层施加最大压力,美国需要组建一个多国联盟,把志同道合的国家都团结起来对抗中国。但前提是,美国需要尽快解决与盟友的各种分歧,对抗中国是当务之急。


如果美国只寻求与中国达成双边协议,就可能会增加盟友的战略负担,例如,美国的一些过剩的产能将转移至欧洲或亚洲贸易伙伴。这么做不仅会与盟友产生不和,还有可能让中国找到机会,破坏盟友之间的关系。从权力政治角度看,美国与盟友联手向中国施压比卷入各方冲突更有意义。


组成联合阵线的第一步是在2018年9月召开一次多国首脑会议,发布一份由美国、欧盟和日本官员签署的联合声明。但问题是:允许盟友介入中美谈判?还是继续沿用目前的谈判模式?


除此以外,美国在与盟友建立多国联盟的同时,也应考虑构建一个长期的、覆盖面更广的多国联盟。为此,美国需要制定出一套高标准的投资贸易规则,并与遵守共同规则的国家建立一个自由开放的贸易同盟。


美国应借鉴《国际服务贸易协定》(TISA)和数字贸易规则谈判的模式,组建一个由发达市场经济国家组成的多国联盟,共同探讨新贸易投资规则的制定以及中美贸易问题。这一举措既可以推动世界贸易组织(WTO)的改革,也可以为推动“新世贸”的建立,更有利于市场经济国家制定出对非市场经济国家的经济规则。此外,继《美墨加协定》(USMCA)之后,美国还应借美日双边贸易谈判之机,寻求加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。这种方式比双边协议更容易实现、而且对于即将面临首相选举的安倍晋三来说,更有利。最后,美国不可放弃与欧盟国家达成“零关税”自由贸易协定的可能性。


如图2所示,CPTPP、欧盟和美国加起来的经济总量占世界经济总量的59%,足以有实力与中国抗衡。


图2  全球各国GDP占比

数据图片来源:https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD.



增强防范措施


无论谈判结果如何,美国都应强化与盟友的协调与合作,以抵御中国对他们的经济渗透和掠夺。为此,美国和盟友需要共同打击中国从网络、匿名投资和工业间谍活动获取尖端技术的企图,并尽一切可能防止中国利用强制性技术转移和知识产权漏洞来提高军事能力。


为了实现以上目标,美国应与盟友合作,加强出口管制,并在投资审查方面扩大信息共享和政策协调机制。此外,美国还应与公共部门合作,探索创新机制和技术,以防范知识产权漏洞和确保全球供应链不受破坏。美国可以考虑建立一个类似于信贷评分的机制,实时为国内和境外的实体和个人提供中国公司的一切相关信息。


这些防范措施将在一定程度上离间中国与其贸易伙伴的关系,但成功与否仍取决于中国的策略选择。




本文系IPP独家翻译作品。


本文译者曾辉和严灏文,均为华南理工大学公共政策研究院研究助理

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