2019年07月19日 下载APP 免费订阅
社会 正文

中美亚太战略成效的比较分析

微信公众号
张锋 发表于2019-04-24

1

关于战略成效的比较,必然涉及一个核心问题,即一个国家的国际战略是否有效应如何评估,对于评估的结果又该如何解释?在此基础上,对于不同国家的战略成效,要怎样进行比较和解释?我希望将2011年美国奥巴马政府推出“亚太再平衡”战略后中美在亚太地区战略实施的成效进行比较研究。这个研究首先基于战略学理论,其次也要通过案例来检验或者印证相关理论。


对战略成效的问题做出理论解释,首先要回到当前国际关系领域的理论文献,特别是战略学(Strategic Studies)的文献。简单来说,这个领域大致有这样三种研究战略的路径:


第一种是大战略路径(Grand Strategy)。美国学者、官员经常喜欢使用这个概念。大战略概念最初由英国人创造,但是美国作为超级大国,更多地关心大战略的问题,美国学者写过非常多关于美国大战略的文章。总结这类文献,我们可以看到,大战略实际上强调的是战略控制的重要性。换言之,一个大战略要成功,必须要进行提前谋划,甚至是非常周密的谋划,然后严格实施。这种路径是比较明确的,但如果走到极端的话,就会是一种对战略比较僵硬的理解方式。因为它强调提前谋划和全程控制,所以我把它称为预谋型战略


第二种是渐兴战略路径(Emergent Strategy)。这是西方学者,特别是美国新生代学者常使用的概念。这一派的学者认为战略的成败取决于它的最终成效,并不取决于预谋。渐兴战略强调战略变通,认为战略的决定性因素是战略互动过程中博弈者的变通能力,类似于中国传统概念中的“权变”。更具体地说,这个路径非常强调战略互动过程中博弈者的调试和学习纠错的能力,它是一种在实施过程中逐渐调整而形成的战略。


第三种比较简单,即无战略。这是战略学中的少数派的主张,他们认为国际关系中一个国家是不可能有战略的,而只可能有政策。比如他们以美国为例指出,奥巴马政府在外交领域是从来都没有所谓事前运筹的战略,只是在根据所面临的情况做出政策应对。那种严密的战略,其实只是幻想。就我个人的研究而言,这种“无战略”路径是可以忽略的,因为我所要研究的是战略比较,这等于首先接受了一种假设,即战略是存在的。


对这三个理论进行归纳,可以整理出评价战略成效的六大要素:


一是一定程度的谋划。要有一定程度的谋划,但不应该把它推到极端,凡事过犹不及。但是也不能完全没有谋划,像是无战略学派那样,就又走到了另一个极端。要有一定程度的谋划,确立战略目标,特别是要考虑一个很重要的问题,即战略目标与手段的匹配。


二是战略实施的力度。战略实施的力度特别强调职能部门之间的协调。这对于美国、中国都适用。比如说2008、2009年,中国的南海政策就非常混乱,不同职能部门都有各自的部门利益,中央协调又不是很好,呈现“九龙治水”的局面,影响到战略成效的发挥。


三是调试的灵活性。战略实施过程中要有所调节,要根据具体的情况以及事态的发展来调整战略手段,有的时候甚至需要调整战略目标。这时候就需要决策者要有相当的灵活性。


四是学习和纠错的能力。决策者在制定战略和政策的时候,要能正视而非回避自己犯下的错误,并且努力予以纠正,这实际上是一个学习的过程。有纠错、有学习的能力,才能不断提升战略效果。


五是领导人和领导集团的特质。这一要素经常不被强调,但其实非常重要。比如美国总统特朗普,显然会对美国的战略实施成效造成很大影响。


六是机缘和运气。该因素不可控,但却是绝对不能忽视的,不排除说该类因素可能达到一个非常强的程度,以至于在效果上颠覆此前的那些可控因素。比如美国总统特朗普上台、菲律宾总统杜特尔特上台,都对中国的亚太战略的具有重要影响,但这都属于机缘和运气方面的因素。



2

以上这是我的理论框架,下面是相关案例研究。


奥巴马政府的“亚太再平衡战略”是2011年底提出来的,那么我们可以从2012年起研究。首先需要确定亚太再平衡属于哪一类型的战略路径。我认为再平衡就是奥巴马政府针对亚太地区的一种比较典型的谋划型战略,这与很多美国学者的观点一致。然后我们可以结合刚才讲的六大要素来评估和解释它的成效。这个战略有四个大问题:


第一,也是最重要的,即美国战略目标与手段的匹配问题。事实上,亚太再平衡战略的目标定位存在一定程度上的模糊性,从而导致了目标与手段的矛盾。根据美国官方的表述,亚太再平衡首先是为了强化美国与其亚洲盟友和伙伴国家之间的关系,其次也想建立一个良好的中美关系。所以说该战略的目标具有两重性。理论上讲,这两个目标本身并不必然矛盾,如果在政策操作过程中很有技巧,外交手段运用得当,就有可能同时达成两重目标。但实际上美国没能做到,操作过程突出了两重目标间的冲突性。美国方面不是完全没有预见到可能出现的问题,所以其表述是再平衡战略分为两个部分,区域层面上关乎中国事务,而全球层面上是为战略伙伴给予战略担保。总体意思是让中国不要担心美国要搞遏制。


但从效果来讲,奥巴马政府的外交行为给中方造成了美国要对中国进行某种战略围堵的印象,也就是所谓“战略遏制”。于是客观的结果自然是导致中美关系恶化。与此同时,就资源投放这一手段而言,美国的投入也没能很好地匹配其目标。奥巴马政府期间美国在亚太的投入其实远远不能满足再平衡战略的需要,所以重返亚太到底是在多大程度上重返,甚至说有没有重返都是一个问题。


第二,美国战略中心的不确定。从事后总结的角度来说,奥巴马政府的外交重心仍然是在中东,其次是俄罗斯问题,尤其是在俄罗斯和乌克兰冲突的问题上。这都不是着力于亚太。


第三,美国在实施战略时不同职能部门间存在缺乏协调的弊病。比如说在南海政策上,美国军方的声音往往盖过了国务院的声音。特别是当时的美国太平洋司令部(2018年5月30日,太平洋司令部更名为印度洋-太平洋司令部,简称印太总部)司令哈里斯(Harry Harris),他在南海问题上的发言力度以及公开度远远超过当时美国国务院的外交官,这在政府部门角色的定位上是错配的。


第四,再平衡战略缺乏适当的变通性。固然美国不是完全没有变通,但都是一些战术层面的微小变通。比如说奥巴马执政后期,2015年10月开始在南海进行宣示航行自由的行动,目的在于所谓反制中国对一些岛礁的控制。该行动一开始是非常公开化和政治化的巡航,后来逐渐转换成比较低调但常态化的巡航。这就体现了奥巴马政府的调试与变通。奥巴马政府的确在变,但这种改变是否能取得战略效果则是另外一个问题。


▲ 澳大利亚国立大学张锋教授做客IPP沙龙



关于亚太战略,也要从中国方面加以分析。中国应对再平衡战略属于哪一种基本的战略形态?一般来说,由于美国是战略发起,中国是战略应对,所以不能说中国是战略谋划的一方,因此所谓大战略不适用。有趣的是,中国虽然一开始只是在应对,但应对了一段时期后,特别是从奥巴马执政末期以来,中国逐渐实现了一定的战略效果。也就是说,政策应对得当也可以有战略效果。从这个角度讲,我认为中国一开始虽然没有什么战略预谋,但是在与美国的互动中逐渐形成了自己的战略,所以这是一种渐兴战略。具体来说,中国的亚太战略形成可以分为三个阶段。第一个阶段是2012年到2013年,第二个阶段是2014年到2016年上半年,第三个阶段是2016年下半年到现在。


第一阶段,2012年到2013年,这两年间是中国对再平衡战略被动反应阶段,其间存在一个很大的问题,即目标与手段的不匹配,甚至是矛盾。一方面在双边的层面,中国很想跟美国搞好关系,时任国家副主席的习近平2012年访美提出要建设中美新型大国关系。2013年习近平当选主席后也在全力推进中美新型大国关系的建设,这以2013年7月他在安纳伯格庄园与奥巴马的会晤为标志。


另一方面,在地区亚太地区战略层面,中国的定位是对再平衡战略进行反制。因为中方决策者认为再平衡明显是针对中国,就是要威慑、围堵,甚至遏制中国,所以必须要有反制。当然中方的具体做法并不是直接冲着美国发力,而是在海洋政策上制衡那些中方认为充当了美国马前卒的国家,在东海就是日本;在南海就是越南和菲律宾。2013年9月起中国开始在南沙群岛进行大规模岛礁建设;2013年11月,中国宣布建立东海防空识别区。这两个战略举措的结果是中国在亚太地区的进取型策略影响到了中美新型大国关系的建设。所以,在第一个阶段,中国在关系定位和亚太战略制定之间是有矛盾的。


第二个阶段,2014年到2016年上半年,中国的政策又陷入另外一个误区,即过于强势。中国其实是不想竞争的,但是觉得既然遏制战略都来了,那必须有所反制,于是客观的结果就是造成战略竞争。比如中国的海警部门在钓鱼岛周边与日本进行比较激烈的对抗;海军军力的发展方面宣传力度很大;又比如全力推出“一带一路”倡议,在宣传态势上特别高调,以至于在外界看来中国仿佛要建立新的“中华帝国”,因此无论西方国家还是中国的周边国家都对中国难免心生恐惧。所以到2016年初,中国周边出现大范围紧张态势。这一时期,中国与东南亚各国、南亚、美国等国家的关系都不太好。


第三个阶段是2016年下半年到现在。这个阶段中国决策者在政策上做出了非常明显缓和性的调整。这一调整使得中国的周边关系在东南亚和东北亚两个方面都得到了显著改善。这一阶段的核心政策是进行南海行为准则(COC)谈判。2016年7、8月,中方提议要加快COC磋商。COC的出台缓和了南海的局势,使中国与东盟各国家之间的关系有了不同程度的改善。之前中国与东盟十国的关系也有起伏,特别是与越南和马来西亚的关系有比较大的波折,但是随着南海行为准则的出台,局面总体是稳定住了。


以上三阶段是中国从被动地做出政策应对到创造出战略成效的过程。最开始中国的战略成效不大好,然后逐步实现了战略成效的提升,那么这其中的原因是什么呢?我认为,能够从一开始的单纯政策应对逐渐过渡到形成战略,非常关键的一点就是学习和纠错的能力。正是基于这种能力,中国在2016年下半年到2018年这两年半时间内形成了相对富有成效的战略调整。


当然,中国实现战略调整进而实现战略效果不仅仅是因为学习纠错或者运筹帷幄。我之前提出的六大因素中的第六种因素——外部的机缘和运气也起到重要作用。


我们先来看一下机缘。机缘,某种程度上可以比对“危机”来理解,即中国传统智慧说的危险中蕴含机遇。菲律宾单方面提起南海仲裁案,相应的裁决在2016年7月12日正式宣布,这个裁决对中国非常不利,完全可以说是造成了某种程度上的外交危机,但中国却成功地扭转了局势。中方决策者,主要是外交部经研判认为,在这种情况下,应该把南海行为准则释放出来,因此推动了相关磋商。从最终的效果来看,确实起到了化危为安的效果,原本看似是危机的南海仲裁案其实就是一个机缘,关键在于谋事者如何把握。


其次是运气。在南海、东南亚,乃至亚太问题上,第一个运气因素就是菲律宾政府换届,杜特尔特上台。杜特尔特觉得中国是比美国更亲的盟友,至少可以在中美之间形成战略对冲,或者两面下注。因此他一方面没有放弃美菲同盟,另一方面也确实想把和中国的关系搞好。现在菲律宾政府的基本姿态是不挑战中国,希望推进双边经济合作。这种战略定位对于稳定南海局势至关重要。


可以想象一下,如果菲律宾还是阿基诺三世执政,那么他肯定会拿着仲裁结果在国际上到处游说,甚至直接请求美国监督执行裁决。如果真出现那样的情况,中国应该怎么办?当然中国还是可以有所作为,但是风险会比较高。如果继续打压菲律宾,而美国支持菲律宾,那么就是跟美国对抗,局面更难控制。然而杜特尔特当政,这个问题就不存在了,中国可以暂时不顾忌美国直接介入的可能。


第二个运气因素就是美国总统特朗普2017年1月上台。为什么说特朗普执政是中国的运气,这要结合特朗普政府的印太战略来分析。特朗普对亚太这个地区并不是特别的感兴趣,他并没有像奥巴马那样在这一地区布局大战略,而且特朗普破坏了美国的国际地位,损害了美国在亚太地区既有的战略地位。既然特朗普破坏了美国的外交,客观上对中国就是有利的。虽然这是一个外部因素,并非中国能够左右,但是美国因特朗普从亚太到印太的战略转型使得中国可以在变化中寻求新的机遇。



3

从奥巴马的亚太战略到特朗普的印太战略,某些方面的延续性也是很强的。比如说南海政策,奥巴马政府开始了南海巡航,特朗普政府不仅继续这种巡航,而且把巡航做得更常态化,这就是一种延续。但在另一些方面,特朗普政府也有新东西,触发了战略态势的变化。特朗普把印度洋纳入原本的亚太布局意味着一个从东亚到印度西海岸和非洲东海岸的广阔区域。这其中印度的角色自然是至关重要的。而且印度在美国制衡中国影响力的方案中有特别的作用。在美国看来,可以鼓动印度做很多事情,比如反对中国的“一带一路”。


为此,美国外交部门一方面不断宣传加入“一带一路”可能落入债务陷阱;另一方面也在推广美国在该地区的基础设施建设投资计划。所以综合来讲,我认为特朗普的印太战略并非是一个全新的预谋性的战略,它既有对奥巴马亚太再平衡战略的继承,又有自己的创新,可以被认为是一个渐兴型的战略。


当然现在印太战略还在进行之中,特朗普政府接近第一届任期的尾声,如果能够连任,目前就是刚刚过了一半的时间,所以印太战略还会持续演变。我们现在无法对它盖棺定论,无法做出类似于对“亚太再平衡战略”那样的分析,只能用一种发展的、动态的眼光来看待它。那么应当怎样对印太战略截至目前的战略成效做出分析和判断呢;特别是特朗普有没有对再平衡进行战略进行调整和变通,有没有展现出美国的学习和纠错能力呢?


从美国人的角度看,印太战略相对于再平衡战略有了一些比较重要的“改进”。


首先,它的目标更明确,它清晰地界定中国为战略竞争者。而奥巴马政府的再平衡战略并没有这样的定位,并没有把中国定位为战略竞争者。如今的印太战略下,竞争是首要的,合作是可有可无的,这一基本判断非常清晰。所以,相应的手段也要以竞争为主和结果导向。从美国人的角度看,特朗普政府印太战略的目标明确性以及手段与目标的匹配性都要优于亚太再平衡战略。当然如果从中国的角度来讲,美国这一战略的基调就是要与中国进行战略竞争,维持美国在这一地区的主导权,或者霸权,这一目标本身就是有问题的。


其次,印太战略在职能部门之间的协调方面表现要比再平衡战略好。如今特朗普政府将印太战略定位为全政府战略。奥巴马政府对于再平衡战略没有类似定位。而且特朗普政府在白宫国家安全委员会设立了负责印太安全的主管,也就是有专人(尽管只是中层官员,目前来看级别不是很高)来专门负责印太战略的执行。从美国的角度来看,其外交系统、情报系统、军方这三大职能部门之间的协调要好于奥巴马政府时期。


当然,任何一个战略都会存在问题,印太战略也不例外。我归纳了一下,主要有四个比较大的问题:


第一,美国在特朗普的领导之下,疏远盟友,由此导致盟友对美国产生战略疑虑。特朗普严重破坏了美国的战略信誉。欧洲、北约、日韩等美国的盟友都不知道特朗普想要干什么,于是自然没法相信特朗普政府的战略承诺。这也印证了领导人的特质,对战略成效有很大的影响。


第二,印太战略缺乏一个有效的经济战略成分。这也是东盟国家对印太战略并不感冒的重要的原因之一。除了新加坡,东盟都是发展中国家,国家主要的目标还是发展经济,总是强调军事竞争的印太战略并不能引得他们太大的兴趣。印太战略要有效,必须要有经济的成分,必须要有一个让该地区国家觉得有利可图,至少是可以增进互惠的经济战略。然而特朗普上台干的第一件事就是退出TPP(跨太平洋伙伴关系协定)。美国传统的外交精英至今都认为退出TPP是特朗普的一大败笔。因为一个由美国主导TPP会极大地制约中国的经济影响力。但是特朗普个人一向不喜欢多边贸易协定,执意退出了TPP。


第三,资源投入不足。2017年和2018年特朗普政府宣布的所有对印太地区的总投入加起来(包括对外援助资金的600亿)总共608亿美元。很明显,这对一个国际性战略来说,投入是严重不足的。如果特朗普政府想要印太战略有效,必须投入更多,仅以目前这个资金投入并不足以引起这一地区的国家的重视。


第四,多边战略协调困难。任何多边机制都天然地存在协调难的问题。比如朝核六方会谈为什么失败,很重要的一个原因就是朝鲜以外的五个国家之间的协调存在很大问题,他们无法协调出一个一致的立场来迫使朝鲜弃核。如今的印太战略要搞四国集团,由美国、澳大利亚、日本、印度组成,英文简称为Quad。目前还不能说它已经形成了真正的集团,但无论如何肯定是个多边架构,那么自然存在战略协调的问题。前不久美国印太总部司令菲利普·戴维森(Philip S. Davidson)就对所谓四国集团在安全议题上的合作表示了悲观,因为印度一直在“拖后腿”。印度不同意美国把四国集团变成一个针对中国的安全集团,这不见得符合印度的利益。


综上所述,特朗普政府的印太战略是从奥巴马政府的亚太再平衡战略演变而来,目前也呈现出渐兴型战略的特点。相应地,中方在这个问题上必然是一种渐兴型战略。未来将取决于这两种渐兴战略的较量。可以预见,两国都会进行不同程度的、不同形式的战略学习与纠错。这里要补充说明一下,我在这里说的“学习”是一个中性的词,并不是说学到的就一定是正确的或者有效的。错误的观念也可能被学到。在中性词的前提下,我想指出美国方面的确也在学习,比如特朗普政府就声称学到了非常重要的一点,即奥巴马政府的对华政策是错误的、无效的。也就是说跟中国搞合作是不对的,要跟中国搞竞争才是。这就是特朗普政府的学习成果,或者说也是印太战略的阶段性成果。


以我的观察来看,中国目前对印太战略主要还是持一种观望的态度。这并没什么需要指责的,因为确实特朗普的印太战略还在演进过程之中,但即便如此,印太战略已经面临很多的问题和限制。中国目前评估认为印太战略并没有极其致命的布局,也没有出台特别具有针对性的政策。但以后中方无疑也会学到一些经验与教训。


最后,我觉得还是要回到“权变”的概念。战略较量最终取决于战略变通能力,就是如何根据时势的变化,进行战略调整、人事变更。我认为这才是最重要的。我们不能忽视谋划,大战略途径强调的谋划与预谋的作用有它的道理,但是到现在这个阶段,我觉得更重要的还是战略变通的能力,这比谋划要更重要一些。




4月3日,澳大利亚国立大学张锋教授做客IPP沙龙,并做了一场题为“中美亚太战略成效的比较分析”的精彩演讲。本文即整理自该演讲。


采写:张骏、李彩霞

编辑:正角评论

微  信  公  众  号
1183人参与,0人评论