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美国如何建议台湾应对大陆的“外交孤立策略”

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兰德报告 发表于2019-04-24

编者按

2019年初,美国兰德公司发布最新报告,声称:最近,台湾迎来了“雪崩式断交”,其“外交”体系已处于崩溃边缘,而台湾援助项目在很大程度上与美国的拉美战略重合,受到了不少美国官员的高度赞赏,在美国国会已有越多越多声援台湾的声音,因此给出了一系列建议,以助力台湾当局制定一套更明智的“外交”战略,挽救其当前的“外交”危机。微信公众号IPP评论特地组织翻译了本报告的中文摘要版,请读者在批判的基础上阅读本文。


报告作者:

斯科特·哈罗德(Scott W. Harold)

美国兰德公司亚太政策中心副主任,美国兰德公司政治学家,兼帕地兰德研究生院教员。哈罗德的研究侧重于中国外交政策、东亚安全和国际事务。他在美国哥伦比亚大学获得政治学博士学位,毕业论文是关于中国加入世界贸易组织的外交决策。


莱尔·莫里斯(Lyle J. Morris)

美国兰德公司高级政策分析师。莫里斯的研究侧重于东亚和东南亚安全。他在美国哥伦比亚大学国际公共事务学院获得国际事务硕士学位。


洛根·马(Logan Ma)

美国兰德公司研究助理。



概要


自1949年国民政府退踞台湾以后,两岸陷入了旷日持久的“零和博弈”。而就在最近,台湾迎来了“雪崩式断交”,其“外交”体系已处于崩溃边缘。在过去,台湾当局花费了大量的心血来稳固“邦交”,并且在一定程度上取得了成功。然而,随着中国大陆国际影响力的日益提升,以及对外援助力量的不断加大,台湾当局应制定一套更明智的“外交”战略,以挽救其当前的“外交”危机。


如何使台湾当局在拉美地区实施的对外援助项目达到收益最大化是一个关键性问题。其他相关问题还包括:台湾当局目前正在实施什么项目?从中得到了哪些利益?目前实施的项目是否契合美国在拉美的战略目标?如何使这些项目与美国的外交战略产生协同效应?


通过分析拉美国家对台湾援助的态度、国际发展官员的访谈记录以及台湾援助海地和洪都拉斯的案例研究,本文发现台湾当局在拉美实施的援助项目得到了域内大多数国家的认可与好评,极大地改善了当地居民的生计,更提高了拉美国家的抗灾和灾后恢复能力。此外,台湾援助项目在很大程度上与美国的拉美战略重合,受到了不少美国官员的高度赞赏,在美国国会已有越多越多声援台湾的声音。对外援助是维持“外交”关系的一种必要手段,对维持台湾在拉美的“邦交”至关重要。其他因素如贸易和投资、共同价值观以及受援国的政策取向也同等重要。


回顾台湾对拉美国家的援助历程,以及美国驻拉美官员的访谈记录,本文提出了一些补救措施,或将有利于维持台湾的“国际地位”。这些措施包括:继续提供大笔援款;高度重视发展与拉美国家的关系;进一步把台湾打造成一个具有强大比较优势的援助伙伴。我们必须警惕中国大陆再次花费重金收买“邦交国”,其后果可能导致台湾当局在过去所做的努力付诸东流。出于这个原因,台湾当局应尽早制定一项应急计划来预防未来可能发生的“零邦交”状况,做到有备无患。不仅如此,台湾当局还必须进行“外交”战略再定位,不过这将需要进行大量的实证研究,而且在调研过程中还必须时刻提防中国大陆的介入。



引言


如今,随着中国大陆统一台湾的决心愈发强烈,台湾当局在政治上、经济上、军事上以及“外交”上都面临着内外交困的局面,其“政权”的生存面临极大的挑战。自1949年中华人民共和国成立以来,台湾的“国际地位”呈现直线下降状态,到目前为止,其“邦交国”的数量已减少到了17个。


20世纪90年代至2008年期间,台湾当局为保持其“外交”关系,大力奉行“支票簿外交”战略,但是在中国大陆施压下,仅2000至2008年期间,就有8个“邦交国”倒戈,最终迫使其终止了这一战略。马英九执政时期,中国大陆与台湾达成了一项休战协议,暂停一切拉拢“邦交国”的动作,与台湾共同促进两岸制度性经济一体化。然而,自从民进党主席蔡英文于2016年5月就任台湾地区领导人以后,中国大陆恢复了对台湾的外交攻势,再次动用了巨额资金拉拢“邦交国”。2016以来,6个“邦交国”,即布基纳法索、多米尼加共和国、冈比亚、圣多美和普林西比、巴拿马、萨尔瓦多,先后宣布与台湾当局断绝外交关系。


台湾面临的一个日益紧迫的问题是如何阻止剩余的“邦交国”倒向中国大陆。可选方案是继续向“邦交国”提供发展援助,以此换取“邦交”稳定。但需要考虑的是:此举能在多大程度上奏效?还可通过哪些方法和手段来维护台湾的“国际生存空间”和参加国际组织和国际条约的权力?台湾援助项目与美国地区战略之间的协同效应,是否有利于打消“邦交国”改投中国大陆的念头?


两岸在拉美的博弈


首先,本文把两岸在拉美实施的发展援助和贸易与投资项目做了一个比较分析。自2008年中国大陆发表首份对拉美地区政策文件以来,中国大陆进一步扩大了自身在拉美的影响力。虽然本报告缺少中国大陆与拉美国家之间援助与贸易的具体数据,但据报道,拉美国家对中国大陆的出口在2017年增长了近30%。除了向区域合作伙伴提供多种形式的贷款,中国大陆还在牙买加投资修建了一条南北高速公路,并主动承包了巴哈马北阿巴科港口项目。一项最新分析显示,中国大陆对拉美发展融资得到了域内社会各界的认可与支持。尽管中国大陆对外援助总额在2017年有所下降,但仍高达90亿美元。优惠贷款一直是中国大陆援助拉美国家的主要形式。自2005年以来,中国大陆向拉美各国提供贷款总额已超过1500亿美元。


此外,2015年,中国大陆与33个拉美国家共同成立了中国—拉美和加勒比国家共同体论坛(中拉论坛),并宣布将“一带一路”构想延伸至拉美地区。有不少分析人士认为,中国大陆在拉美发起的“魅力攻势”,表面上是填补美国投资者留下的投资“缺口”,实际上却是蚕食美国在拉美的超级大国地位。


台湾对外援助大多以直接援助形式为主。一位知情人士表示,直接援助项目占其对外援助的90%,其中8%至9%由国际合作发展基金会(ICDF)提供,剩余的1%至2%则通过泛美发展基金会(PADF)和其他国际组织提供。


自20世纪90年代中期以来,台湾在向拉美国家提供发展援助方面发挥了重要作用。台湾援助项目可分为两类:第一类为农业技术援助,旨在提高农作物产量;第二类为救灾援助,旨在扶持当地灾后社区能力的建设。2014年,在全球范围内,24个受援国中有21个是台湾的“邦交国”,尤其是在拉美地区,受援国数量就高达12个,这表明给拉美国家提供发展援助对于维护台湾的“国际地位”起到了举足轻重的作用。


结论与政策建议


毫无疑问,台湾对拉美国家的发展援助极大地提升了自身的“国际地位”,对拉美国家的发展与建设也做出了重要的贡献,这正是众多拉美国家与其结盟的一个关键因素。同时,共同价值观、贸易和投资合作、美国对前“邦交国”的态度以及台湾的非官方援助等相关因素,也都决定着“邦交国”的政治取向。由于台湾在经济方面无法与中国大陆抗衡,更应该扬长避短,充分发挥其独特的比较优势,例如分享台湾经济奇迹的成功经验,尤其是其丰富的防灾经验,都有助于找到与其有共识的“邦交国”。诚然,台湾当局不能忽视对外援助的重要性,它在维护台湾的“国际地位”方面发挥着“稳定器”的作用,若要确保对外援助的有效性,台湾当局必须在条件允许的情况下,给予优先保障。


不过,维持“邦交”稳定不能只依靠发展援助,还必须巧妙地设法改变其“花钱买外交”的形象。台湾的对外援助主要集中在社区建设与合作,与中国大陆以基础设施建设为主的援助方式截然不同。台湾官员、慈善家和留学生在对外交流时所建立的人脉关系,也将有利于“双边”关系的深化,从而间接地增强了台湾的“国际地位”。此外,台湾必须让受援国意识到提供援助的目的不是谋取利益,而是造福社会。此举将有助于把台湾打造成一个致力于互利双赢的合作伙伴,还有助于大幅提高其对外援助的有效性。


加强“双边”贸易和投资关系可对发展援助起到一定的补足作用。推动区域经济合作对突破中国大陆针对台湾的外交孤立政策极为有利。最近的研究表明,中国大陆与拉美国家经贸投资合作的日益密切或多或少可解释台湾“邦交国”倒戈的原因。因此,发展援助不可作为维护“邦交”稳定的主要手段。不应过多地强调对外援助在维护“邦交”稳定的作用,而应以打破其外交孤立局面为目标,制定相关对策,并尽可能地制止“邦交国”游走两岸进行敲诈勒索的行为。“邦交”稳定应建立在一个广泛、有意义和富有弹性的双边经贸关系的基础上。


本文最终结论指出,不管采用哪种策略,都难以长期维持台湾“邦交”关系的稳定。正如一位受访者所说的:让台湾当局正确认识到问题的严重性还不够,制定一套“长远、积极的应对策略”是目前的当务之急,更重要的是进行“外交”战略再定位。不过,这大大超出了本文的研究范围。由此看来,制定新“外交”战略的第一步应先从小范围入手,巧妙地利用金融、资本、国际影响力、贸易与投资等台湾地区软实力的独特优势,这将有利于维持其“邦交”稳定和“国际地位”。




本文系正角评论独家翻译作品。


译者:曾辉,华南理工大学公共政策研究院研究助理

编辑:正角评论

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