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粤港澳大湾区重点是细节设计的可执行性

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郑永年 发表于2019-04-24
编者按

在今年的政府工作报告中,国务院总理李克强指出,落实粤港澳大湾区发展规划纲要,促进规则衔接,推动生产要素流动和人员往来便利化。


今年以来,随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台,围绕粤港澳大湾区建设的讨论越来越热。如何看待粤港澳大湾区建设之于新一轮改革开放的意义?21世纪经济报道记者(以下简称《21世纪》)专访了华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席郑永年教授。以下是专访实录,IPP评论授权转载。


决策有了,重在执行


《21世纪》:《粤港澳大湾区发展规划纲要》已全文公开。这是不是标志着粤港澳大湾区建设进入落地阶段?粤港澳大湾区建设下一步的重点是什么?


郑永年:决策已经有了,接下来我们就要执行,重在执行。中央规划文件确定了框架性、方向性的内容,往后粤港澳大湾区建设的重点在于落实到具体的细节,建立详细的可操作性的制度安排。


粤港澳大湾区涉及“一国两制”,涉及三个独立关税区,协调起来有难度。现在有韩正副总理作为组长、香港澳门特首均担任小组成员的粤港澳大湾区建设领导小组,有中央政府协调的机制,将很大程度上推动粤港澳三地的协调。从中央协调的角度上看,粤港澳大湾区未来不是广东的项目,也不是香港或者澳门的项目,而是国家主导的项目。湾区内的11座城市都是执行者,都要根据规划文件进行落实。


《21世纪》:粤港澳如何才能实现规则衔接、深度合作,促进要素的充分流动?


郑永年:我认为,真正的衔接是制度的衔接、规则的衔接。粤港澳如何实现规则衔接?关键还是解决机制体制的问题。香港、澳门与珠三角九市文化同源,文化的融合没有任何阻力。地理上的互联互通现在也做得比较好了,港珠澳大桥已经通车。在这些方面,粤港澳合作已经有深厚的基础。但它们的规则、制度则有很多不同,社会制度不同,法律制度不同,分属于不同关税区域。这是粤港澳大湾区建设需要面对的主要挑战。


粤港澳大湾区提出来之后,很多人认为,应该到东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区去看看,借鉴借鉴经验。我认为,当然可以去这三大湾区看看,但这些地区都是同一体制下,基本上没有“社会制度不同,法律制度不同,分属于不同关税区域的问题”。这些地区都没有粤港澳地区的这种特殊性。


制度、规则的衔接是未来粤港澳大湾区建设的关键。这当然不容易,但也有成功先例可供借鉴。欧盟有二十多个国家,有不同的体制,但欧盟在没有中央政府协调的前提下,在不同体制的国家之间实现了要素、人员的流动。欧盟能够做得这样好,而我们在一个强有力的中央政府的协调下,应该做得更好。


现在内地很多城市之间都存在行政分割,造成市场分割,要素难以充分流动。这其实也是体制机制的问题。中国共产党的十八届三中全会提出,市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。将这一原则落到实处,不但有利于内地城市之间的要素流动,也有利于粤港澳之间的要素流动。


首先确定“政府不做什么”


《21世纪》:那机制体制上需要怎样完善?


郑永年:主要是行政审批权的问题。要看看如何通过政府的“放、管、服”改革孕育市场,让市场在资源配置中起决定性作用。对政府来说,首先要确定的是政府不做什么。现在规划文件一出,大家就想着“他做什么、我做什么”,但第一个清单应该是“我不做什么”。中央政府为什么要出负面清单?下放行政审批权,本质上就是这些政府不要去做。“不做什么”的清单比“做什么”的清单更重要。


《21世纪》:粤港澳大湾区有三种法律体系,如何才能衔接呢?


郑永年:法律不是抽象的,法律的背后都是利益。在欧盟里,英国是属于英美法系,其他国家属于大陆法系,从利益出发,就可以找到一种制度安排,来协调不同的法律体系。


中国加入WTO之后,很多法律法规都跟西方不一样。中国也是通过制度性安排来解决与西方的差异。中国是不断扩大开放的,已经有各种制度安排在做了,比如广州开发区就有接轨国际的知识产权法庭。


我相信,直面这个问题,就不会解决不了问题。法律制度不同的问题,有人说解决不了,实际上,只要大家都以做大蛋糕的方式,那这个问题是可以解决的。粤港澳大湾区,我的理解不是“分大饼”,而是“把蛋糕做得更大”。大家都能获得利益的话,是能达到共识的。


对外开放的优质大平台


《21世纪》:粤港澳大湾区对中国扩大开放具有什么重要意义?


郑永年:这些年,西方有一股贸易保护主义、经济民族主义的“反全球化”浪潮。在这样的背景下,中国政府坚定不移地提出要继续推进全球化,意味着中国需要更大规模的开放政策。这也是国际社会所期待的。


从国际环境来看,中国的开放政策需要进入新的阶段。过去国际社会对中国有良好的期待,而他们基本上也是开放的。但现在中国要面对贸易保护主义,面对反全球化的浪潮。在这样的环境中,中国需要什么样的更大规模的开放政策来克服困难呢?这是需要思考的问题。


1980年代是开放的1.0版本。当时中国内地资金短缺,刚刚开放,钱也没有,怎么办?只能请进来,包括把港澳资本、中国台湾资本请进来。1990年代是开放的2.0版本。当时中国政府为了加入WTO,流行的概念叫“国际接轨”。接轨就是要调整中国的法律体系,调整中国的政策体系,符合世界的标准和规范。本世纪初开始是开放的3.0版本。中国也成为对外投资的国家,要走出去了。


到了现在,是开放的4.0版本。由于国际环境的变化,中国“走出去”又碰到困难了,需要更大的开放政策。为什么呢?早期中国经济体量很小,一个地方搞几个项目,GDP就上来了。现在经济总量那么大,就像广东这样,搞一般的项目对经济拉动的力度就很小了。现在基层政府都很着急,不知道如何拉动GDP。从国家的角度来说,我认为需要有更大的对外开放平台。


所以,这几年提出京津冀协同发展、长江经济带,范围更广了。这是经济发展的需要。通过这些巨大的平台,可以实现更大的目标,也可以让市场在更大的空间发挥作用,这对解放生产力、促进经济发展的作用是不可忽视的。


从国际竞争的角度来说,我们也需要更大更优质的对外开放平台。未来中国拿什么吸引优质资本?拿什么吸引高科技、新技术,拿什么吸引人才?那就是大平台、优质平台。粤港澳大湾区要成为中国在世界上最具有竞争力的一个大平台。


从这个意义看,粤港澳之间制度不同的状况其实是一种优势,珠三角九市的产业优势、香港的金融市场优势、澳门的旅游文化优势,可以形成叠加效应,对优质资本、高端人才形成很大的吸引力。



本文系《21世纪经济报道对郑永年教授的专访实录,记者:《21世纪经济报道评论员戴春晨、欧阳觅剑, 实习生陈瑞祥。


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