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社会 正文

如何治理官员的“避责型不作为”?

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林辉煌 发表于2019-04-24
“为官不为”


随着反腐和作风建设力度的持续加大,一些领导干部感觉“为官不易”,进而出现“为官不为”的现象。近日,中共中央印发了《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实,防止和纠正不作为、慢作为等机关不良风气。实际上,2018年中共中央办公厅就印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,要求各地区各部门对不担当不作为的干部,根据具体情节该免职的免职,该调整的调整,该降职的降职。人民群众对政府不作为现象深恶痛绝,党和政府也是三令五申,但是这个问题始终没有得到有效解决。


早在2013年,湖南邵阳市和郴州市纪检部门就曾组成暗访小组进行突击检查,记录下不少干部、公务人员在上班时间网购、玩游戏、炒股票、看电影等不务正业的行为。2014年9月,贵州黔西南州试点干部召回管理制度,凡有慵、懒、散、漫、浮、腐等行为均要被召回,纪律散漫的要参加军训且费用自理。在黔西南州一共有干部7500多人,不到一年的时间就召回1668人,其中27人召回后仍不合格,已被辞退或解聘。


辽宁省自2014年11月出台《辽宁省党政领导干部不作为不担当问责办法(试行)》以来,对庸政懒政、漠不关心群众利益等“为官不为”现象出重拳整治,不到四个月的时间已有145名干部被问责。其中,91人被批评教育或被责令作出检查,5人被调离岗位、免职等组织处理,3人被停职,5人依照《中国共产党纪律处分条例》及有关规定给予相应的党纪处分,38人依照有关规定给予相应的政纪处分,3人涉嫌犯罪依法移送司法机关处理。2015年,《佛山市整治领导干部“为官不为”试行办法》应运而生,佛山成为广东省第一个对“为官不为”进行界定,并有配套处理制度的城市,《办法》规定的7种“为官不为”情形将可能面临降职。


实际上,地方治理中的不作为现象不胜枚举,严重影响我国经济社会的发展。中国还处于发展建设阶段,政府向来是经济社会发展最重要的组织者和推动者。这种政府角色不单单是中国的特点,也是东亚经济体共同的特点,即有为政府与有效市场相结合以更好促进当地经济发展和社会进步。这也是为什么人们将发展型政府视为东亚模式的核心。无论是产业的转型升级、环保的改善,还是病有所医、老有所养,都离不开政府的积极作为。因此,如果政府消极不作为,必然会影响我国经济社会的进一步发展。正因如此,从中央到地方都对不作为的问题高度重视。


“避责型不作为”


为什么这几年政府的不作为问题会如此严重呢?政府官员的不作为,大致可以分为三类:第一类是“谋利型不作为”,即政府官员通过不作为、慢作为来谋取不当利益,比如典型的权钱交易;第二类是“选择型不作为”,即政府官员之前通过积极作为可以谋取不当利益,由于法律政策严格之后,这些不当利益受到控制而难以获得,导致一些政府官员干脆什么都不干;第三类是“避责型不作为”,即政府官员因为害怕犯错受到高压处置而不愿意积极作为。


“谋利型不作为”和“选择型不作为”的性质是非常明确的,都是以不正当利益为行动的导向,因此予以严厉打击可谓名正言顺。真正的难点在于处理“避责型不作为”,一方面是这类不作为日益普遍,另一方面这类不作为往往是因为不合理的高压政策所导致的;这些干部往往之前是积极作为的,只是因为害怕做得越多犯错的风险越大而选择少做事或不做事。一般情况下,做事越多出错概率越大,这种担忧使得承担供给公共服务的地方政府倾向于遵循“不出事的逻辑”,而不出事的最省力路径就是少做事、不做事。


为什么做得越多,越可能犯错呢?从直接的原因来讲,应当是追责问责制度不完善造成的。如果追责问责制度科学合理,那么政府官员只要依据法律政策,按部就班地开展行政工作即可,根本不用考虑所承担事务的数量。中共中央办公厅近日发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,中央办公厅有关负责人就《通知》有关情况做出了解释,其中关于干部不担当不作为的问题,中央办公厅有关负责人认为除了理想信念的问题、能力本领的问题之外,客观上也与一些地方和部门追责问责不够精准、泛化简单化有关系,导致一些干部怕问责、怕诬告,而不想干事。


追责问责制度的不完善至少包括以下几个方面:第一,工作失误与主观过错可能面临相同的处罚,那么工作越积极,出现失误的可能性更大,面临的处罚更多;第二,追责问责事项无所不包,不分轻重缓解,把一些根本不必要的事项也纳入追责问责体系,导致政府官员开展工作的时候畏手畏脚;第三,追责问责事项虽然有所规定,但是过于宽泛,不够精准,导致政府官员不确定哪些事能做、哪些事不能做;第四,追责问责的处置简单粗暴,不允许政府官员申辩,对被诬告的政府官员没有及时澄清,导致政府官员心灰意冷。以信访为例,在信访高压态势之下,无理信访很难被甄别出来,结果就出现了“凡信访必有理”的局面,给地方政府造成巨大的压力。“凡信访必有理”,直接导致了地方政府谨小慎微,甚至消极不作为,因为“越积极越容易被投诉信访”。政府的消极不作为,大大减损了地方治理的有效性。


“权力清单”


近年来,各地政府不断出台权力清单、责任清单,并且以此为基础设置各种追责问责制度。一方面,这是为了规范政府的权力范畴,使其在特定的时空环境中行使权力;另一方面也意味着,只要在这些清单之内,政府可以名正言顺地履行职责,而不必担心被追责问责。换言之,这些权力清单和责任清单最终的目标是让官员的所有行为都有法可依,尽可能杜绝政府官员的自由裁量空间,亦即,建立一套避免官员犯错的制度体系。


权力清单这个名词的出现,肇始于“负面清单”。所谓负面清单(Negative List),最早出现于自由贸易协定中,1994年生效的北美自由贸易区被认为是最早采用负面清单的自由贸易协定之一,在美国和新加坡达成自由贸易协定之后,这种制度也被亚洲多国所仿效。“负面清单”是一种国际通行的外商投资管理办法,即一国禁止外资进入或限定外资比例的行业清单,与此相对应的是正面清单(Positive List),即列明了企业可以投资的领域。权力清单有点类似于正面清单,即对各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计并形成清单,从而为政府权力划定清晰界限。


中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,介绍了浙江省和江苏省的经验做法。浙江省推行“最多跑一次”行政审批服务,以权力清单、公共服务事项清单为基础,由省级各主管部门分别制定《群众和企业到政府办事事项主项和子项两级指导目录》,梳理制定全省统一规范的办事指南。江苏省则推行“不见面审批”,在完成省市县“三级四同”标准化权力清单基础上,推动形成“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”的办事模式。除了政府部门,不少地方的村级组织也制订了权力清单。2015年,笔者到浙江宁海调研的时候,发现当地正在推行“村级权力清单36条”。2018年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》,明确要求各地推行村级小微权力清单制度,加大基层小微权力腐败惩处力度。


地方治理的“弹性”与“刚性”


各地的权力清单为治理者提供了权力行使的依据,也限定了权力行使的边界,大大削弱了地方治理中的自由裁量权,在客观上起到了一定的积极作用。然而,尽管避免官员犯错的制度体系越来越完善,消极不作为的问题依然没有得到有效解决。是因为各种权力清单还不够细致、避免官员犯错的制度体系还不够完善吗?这也许有一定的道理,但是并不仅仅如此。


从本质上讲,地方治理尤其是基层治理需要处理具体的问题,而这些问题往往具有特殊性和复杂性,处理起来经常要因地制宜,要发挥一定的主观能动性。特别是涉及地方的改革探索,因为没有既成的规章制度可以遵循(改革在一定程度上讲实际上就是要打破既成的规章制度),很容易面临各种改革带来的风险。中国发展的奇迹关键就在于有效发挥了中央和地方的双重积极性,改革尤其是地方改革为中国的经济社会发展提供了重要的经验。因此可以认为,地方治理特别是地方改革,需要具备一定的弹性机制。


如果取消地方治理的所有自由裁量权,也就是将地方的“弹性治理”刚性化,那么,政府官员可能确实不容易犯错了,但是整个地方治理成本也将大大增加。需要更多的部门和人员进行监督考核,需要购置更多的先进设备进行行政监控。当然,这些成本也许是政府能够承受的,但是完全没有自由裁量权的地方治理实际上也很难有效开展,并不是每件基层事务都能够在既有的制度框架下得到化解。更重要的是,缺乏自由裁量权的地方很难开展有效的改革探索,因为所有的改革探索都需要一定的自主创新,而只要是自主创新,都有可能突破既有的规章制度或者处于灰色的模糊地带,这些后果很可能会被认定为“犯错”而受到惩罚。


上面的论述实际上体现了地方治理一直以来的一对矛盾:弹性空间越大,越容易发挥地方积极性,治理的有效性可能会更高,但是地方犯错的可能性也就越大;弹性空间越小,地方犯错的可能性就越小,但是就很难发挥地方积极性,地方治理的有效性往往就会降低(比如消极不作为)。中央的调控机制一般就是,地方没有积极性,就把自由裁量权放开一些;地方老是犯错,就把自由裁量权缩小一些。这就是所谓的“治乱循环”:一放就乱,一乱就收,一收就死,一死就放。


如何走出“治乱循环”


要突破“治乱循环”的困局,我们需要处理三个问题。第一个问题是,是否存在一个免于犯错的制度体系?答案是不可能。因为无论制度体系再完备,总是有人可能违反;就算是由程序设计的机器人,也可能犯错。当然,这样说并不意味着制度建设不重要,相反,制度建设是基础性的,再怎么强调也不为过。只是我们应该调整思路,制度建设的目标不是建立免于犯错的制度体系,而是建立减少犯错的制度体系。换言之,我们不需要追求一个绝对完美的制度体系,更不应该为了避免犯任何一丁点的错误而进行不计代价的制度设计。正是从这个意义上讲,我们才迫切需要完善地方治理/改革的容错激励制度,建立健全制度化、可操作、真落地、见实效的容错纠错和改革激励机制,形成允许改革有失误,但不允许不改革的制度环境。


要处理的第二个问题是,如果不存在一个免于犯错的制度体系,我们允许多大程度上的犯错率?这个问题最重要,也最难把握。允许多大程度上的犯错率,可以从定性和定量两个角度进行讨论。从定性的角度看,我们的制度体系不应当存在犯颠覆性错误和重大错误的风险,这是制度建设的基本底线;其次,在一般性错误的防范方面,我们的制度体系设置应当平衡错误防范与治理弹性之间的关系,确保在最大程度防范错误发生的同时最大程度地发挥地方治理的弹性。从定量的角度看,也许将来的行政监管制度可以实现这样一种科学化的设置:治理事务A的错误防范制度系数为x,当x设定为某个特定值时,A的综合收益B达到最优。当然,这套定量设置可能复杂到难以精确计算,但是思路却非常有启发价值:制度设计不是消灭风险,而是控制风险。


要处理的第三个问题是,如果不存在一个免于犯错的制度体系,我们允许一定程度的犯错率,那么当错误出现的时候,给予什么样的惩罚?应该是明确而且相适应的惩罚,这是地方治理的刚性所在。所谓地方治理的刚性,不是避免所有错误的发生,而是当错误发生的时候给予恰当的惩罚。我们需要担心的不仅仅是制度体系的完善性,更在于错误发生之后能够得到合理的规制。第一,什么是需要被追责的行为,需要事前被明确界定,不能够含糊不清;第二,要有与错误相适应的惩罚体系,什么错误匹配什么惩罚应当清晰合理;第三,惩罚的确定需要有合法准确的证据支撑,并且要有正当权利的救济程序,确实属于错误的予以惩罚,不属于错误的应予澄清和保护。


只要处理好这三个问题,我们就能协调好地方治理中的“弹性”与“刚性”,既能够消除“避责型不作为”,激活地方治理的积极性,同时也不必过于害怕地方犯错误。



作者 | 林辉煌,华南理工大学公共政策研究院副研究员


编辑 | 云行天下


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