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社会 正文

十九大与反腐制度建设

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郑永年 发表于2017-09-26

中共十八大以来,中国最引人注目的莫过于反腐败运动的持续展开了。这场反腐败运动在广度、深度和高度等方面都是前所未有的。


其广度表现在反腐涉及的官员数量,数以千计的官员被审判,并且仍然不断有新的官员被调查。其深度表现在反腐涉及的各个“死角”,这次反腐败可说已经覆盖经济、社会、政治和文化等各个领域。其高度表现在反腐涉及的高级干部层级,所调查和审判的官员包括原政治局常委,甚至是现任政治局委员。


尽管自改革开放以来,中国取得了伟大的经济成就,但腐败一直困扰着执政党。多年来,中共高层一直把反腐败与“亡党亡国”联系在一起。不过,在十八大之前反腐败运动一波接着一波,但大都给人予“雷声大、雨点小”的感觉。十八大之后之所以进行了史无前例的反腐败运动,也就是因为之前反腐不力、腐败蔓延的广度、深度和高度达到了前所未有的程度。


十八大以来的反腐败运动“苍蝇老虎一起打”。这里最为重要的是对“大老虎”的整治。在十八大之前,一个最显著的现象就是寡头政治(或者官方所说的“团团伙伙”)的形成和发展。这明显表现在包括周永康、令计划以及军队的徐才厚和郭伯雄在内的案例上。尽管这些案例发生在不同的领域(政法系统、中办和军队),但都呈现出一个共同各特征,那就是他们都各自形成了从中央到地方、横跨不同部委和不同地区的“团团伙伙”。


更为严峻的是,这些团团伙伙不仅仅涉及巨量的经济意义上的腐败,而且也深度干预执政党的政治,因此时刻都可以对执政党整体构成严重的政治威胁。在中共,人们对寡头政治似乎研究不多,但人们看看叶利钦时代的俄罗斯、今天的乌克兰等国家的现状,多少都能看到寡头政治对一个国家政治所带来的负面(甚至是毁灭性)影响。


中共是中国的政治主体,是唯一的执政党。在这个体制下,没有能够有像腐败那样(尤其是领导层高级干部的腐败)导致执政党“自我击败”的有效因素了。数千年的历史也充分证明了这一点,历朝历代从辉煌建国到最后的消亡都是因为腐败。这也是毛泽东和黄炎培先生在延安窑洞进行的有关“政治周期律”对话的核心要点。


执政党也并非没有意识到这个问题。从毛泽东到当代,也都是重视腐败问题的,对腐败也都经常是“格杀勿论”的。但是,这里的核心问题是:如何确立一套预防腐败和反腐败的制度?这套机制并非一时三刻所能确立,而是需要长期的探索。其中预防腐败要比反腐败更为重要,因为反腐败是事后惩治,而预防腐败就是要防止腐败的发生。在这方面十八大之前有过很多深刻的经验和教训,主要表现在几个方面。


深刻的经验和教训

第一,过度的内部多元主义,即反腐败机制过多、过分散,而且缺少协调。从反腐败建制来说,中国从来不缺数量意义上的机制。从中央到地方的各级党委和政府、各个部委系统、各单个组织都有反腐败建制。例如党、政府、军队、人大、政协、教育、企事业单位都有反腐败的单位。不过,它们之间并没有有效的协调和合作。在实际运作过程中,可能是相反的。如果各部门之间不能配合,不但反腐败没有有效性,更为腐败提供了制度空间。


第二,没有解决好“利益冲突”问题。一个简单的事实是,反腐败不能自己反自己,而应当由别人(即非利益相关者)来反。但这个简单的问题在十八大之前一直没有解决好,反腐败往往是自己反自己,“左手反右手”。各部委、各级政府的腐败都是自己负责来反。


在各级地方党委和政府,这就造成“一把手”的专断与腐败问题。例如在省委,省委书记是第一把手,而纪委书记负责反腐败。尽管纪委书记不是省委书记任命的,但纪委是从属于省委书记的领导,如果省委书记腐败了,纪委书记如何反腐败?各市、各县都有这样的情况。在这样的情况下,实际上造成了地方独立的腐败王国问题。


第三,没有充分考量到反腐败的法理基础问题。这里主要是指对被怀疑腐败的党政官员进行的“双规”现象。对党的干部尤其是高级干部来说,党纪在国法之上,在绳之以(国)法之前先要受制于党纪。这样做实际上也是合理的。不过,在法学界和社会层面产生了很不同的意见,甚至误认为“党纪”在“国法”之上。

十八大之后在这些方面发生了什么变化呢?人们每天的关注焦点在什么人被“双规”调查,多少人已经被审判等问题,但忽视了制度层面所进行的建设。如前所述,反腐败是事后惩治,是一种比较防御性的做法。对执政党来说,尽管在腐败的广度、深度和高度达到前所未有的时候,反腐败本身也是目的,因为如果不反,执政党就会遇到大麻烦。


不过,从长远来看,反腐败只是手段,建立一个不会使人堕落腐败的清廉政府才是目标。而清廉政府毫无疑问需要一整套预防腐败的制度来实现。十八大以来的制度建设,主要表现在如下几个大的方面。


其一,反腐败机构的有效集中。十八大以来,随着反腐败运动的深入,权力逐渐集中在各级纪委手中,尤其是中纪委手中。全世界一个普遍的规律是,反腐败如果要有效,权力必须集中。从经验来看,集中的权力的确有利于反腐和廉政建设。


人们可以以香港和新加坡为例说明这一点。香港的廉政公署和新加坡的贪污调查局,其规模并不大,但权力高度集中,它们独立操作,并且对最高领导人负责。十八大之后的权力集中,改变了以往反腐败机构过多、过于分散的局面,其有效性从这些年反腐败所取得的成绩来说是不言自明的。


其二,“让别人来反腐败”。这主要表现在两个方面。从横向看,中央各部委的反腐败事宜现在由中纪委来实施,也就是由中纪委派出反腐败机构和人员,进驻各部委负责那里的反腐。各级政府也如此。从纵向看,反腐败实行“下管一级”,即省委一级的反腐败由中央纪委来实施,由此向下类推。这些制度彻底改变了以往“内部反腐”“自己反腐”的情况。而“下管一级”的反腐败机制,更是和“下管一级”的干部任命制度统一起来了。


其三,中央巡视制度的复兴和实施。就中央地方关系来说,巡视制度是中国传统政治制度的一个重要部分,是诸多传统制度中很有效的一种制度。这个制度的确立至少可望发挥两个作用。第一,对腐败“不留死角”。第二,摆脱既得利益的困扰而对它们构成威慑。经验地看,任何地域性的制度一旦形成,时间一长,就会变成既得利益,就会产生腐败。而流动性强的巡视制度,就可以对之构成有效制约。


其四,强化反腐制度的法理性基础。这主要表现在正在建设的国家监察委员会。这些年来,这一制度已经在北京、山西和浙江等地进行了试点。如果十九大正式决定成立国家监察委员会,将是一个重大的制度进步。这里不讨论这一新制度对中国整体政治制度的影响。这里需要强调的是,这一制度有利于强化反腐败的法理性。这一制度的设立,明显和十八大四中全会通过的以“法治”建设为中心的改革方案有关。


正如王岐山今年3月在两会上所强调的“广义政府”所示,执政党也是这个“广义政府”的一部分。从实际运作来看,中国共产党纪律检查委员会和国家监察委员会是“一套班子、两块牌子”。这种整合或者一体化,有利于法治建设。这样,赋予国家监察委员会以法理权力来惩治违法的党政官员,避免了以往对党政官员进行简单“双规”所带来的弊端。


反腐败与政治斗争

讨论到反腐败的未来,也有必要讨论一下围绕着反腐败所进行的有关“政治斗争”。反腐败是不是政治斗争?很多年来,“政治斗争”似乎已经成为中国政治的一个敏感词汇。海外经常用“政治斗争”的角度来看中国的反腐败,认为反腐败仅仅是领导人之间的权力斗争。


也正因为如此,中国本身对这个概念也敏感起来。其实不然。正如本文前面所说的,在中国的政治话语里面,腐败经常被视为是“亡党亡国”。既然腐败会“亡党亡国”,为什么不光明正大地对腐败进行这种“政治斗争”呢?


任何政治制度里面都会存在不同形式的政治斗争。毛泽东时代有政治斗争,问题在于一是没有规则,二是搞了扩大化。这是相辅相成的两个方面,没有规则(也就是没有法治)就会扩大化。扩大化不仅仅是党内政治斗争的扩大化,并且卷入了整个社会,过度政治化,影响到整个社会经济的运作,甚至社会群体间的暴力。


民主政治也是一种政治斗争,即基于规则之上的政治斗争。但“一人一票”的民主政治很容易导向民粹主义,把政治斗争向社会延伸,涉及社会大众,也会导致了过度的政治化。今天的台湾就是这种趋势。近年来,西方民主社会的这种趋向也变得非常明显。


西方多党之间的斗争表现为外部多元主义,政治斗争不可避免会向整个社会延伸。中国则是“内部多元主义”,可以把政治“关在笼子”里。就是说,在内部多元主义背景下,围绕着反腐败的政治斗争主要限制在政治精英圈里面。这是一个巨大的进步。


用“政治斗争”来形容日常政治生活当然不合适,因为党内对重大问题的讨论甚至争论,都是为了达成共识。没有这种共识,政治不会有效运作。


但对腐败行为如果也搞“多元”,容许其生存发展下去,执政党本身的生存和发展就会成为严峻的问题。在这个意义上说,如果反腐败是“政治斗争”,只有通过这种“政治斗争”,执政党才能实现长治久安的目标。



*郑永年教授系华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席。本文版权归正角评论(ID:zhengjiaopinlun)所有,转载必须注明出处。

编辑:正角评论。

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