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黄靖洋:携程的幼托悲剧与政府角色的缺失

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黄靖洋 发表于2017-11-11

携程幼托的悲剧可以说反映了一个非常紧迫的问题,在社会政策和社会服务领域,无论国家,市场还是社会,能够提供良好日托(Day care)的服务机构实在是太少了。梁建章先生在事件发生之前的10月20日《中国为什么缺少托儿所》一文中就论及这个严峻的问题,也谈到了携程在现有制度约束下闪展腾挪的举办幼托机构的努力,但没想到短短十多天后,这个看似一直以来运作良好的幼托模式就遇到极大的冲击。



早期儿童照顾:全球问题


在围绕着单位体制建立的福利供给体系解体后,学前教育也是近5年才被政府重新重视,成为教育政策倾斜的重点。当整个公共财政还在为过去幼儿园阶段投入不足补课时,人们赫然发现,0-3岁幼托服务也已经迫在眉捷。这是处于高速“挤压型发展”的中国社会必然要面对的难题,政府与社会无法在渐进的工业化进程中逐步回应发展中浮现的问题,而必须同时面对现代性和晚期现代性(Late-modernity)危机的挑战。个体的风险在变动不居的环境中难以得到良好的保护。


大规模日托服务可以说是非常晚近的现象。当发达经济体的生产模式进入“后福特主义”后,随着生产过程变得更加灵活,职业市场流动性增加与国家的去管制化,女性在劳动力市场中活跃使得大量双职工家庭出现,幼儿日托才成为普遍的社会性需求。


日托对于资本主义发达经济体来说也是一个非常棘手的问题,一方面,要保证日托服务的充分供给和控制家庭日托支出以刺激年轻人投入劳动力市场和多生育,另一方面,同时要兼顾公共财政的压力和服务递送能力和效率的问题。


日托某种意义上是福利国家已经成熟后的后福利(post-welfare)问题,对这问题的解决策略也是因循着不同福利体制的路径,无论日托服务在哪种福利意识形态(国家主义,市场主义,志愿主义等)统摄下进行安排,以哪种机构主体(公共机构,私人机构,社群与社区组织)为基础,都会有其利弊。


根据OECD国家的数据,有的国家家庭日托服务的负担就比较昂贵,即便在税费优惠和补贴后在部分发达国家中等收入家庭的日托成本能占到收入的20%以上,比如英国(45%),美国(40%),加拿大(31%),瑞士(30%),荷兰(24%),日本(22%),这很可能和中国中等收入家庭的日托负担情况是类似的。


中国学前教育阶段投入不足


应当指出的是,就中国现在整体对幼儿教育的投入而言,像发到经济体那般争论到底是政府介入太多要放松管制,还是商业化太严重需加以节制都是伪问题。中国幼儿托管乃至整个学前教育阶段整体仍处于体系建设的阶段,公私间界限清晰的制度建设和政府,市场,社会多方支持缺一不可。

从财政投入的角度看,中国政府长期都在往公共财政教育支出占GDP4%的目标努力,直到总量增加的任务完成之后才开始关心财政经费在教育领域的分配问题。2010年的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》是一个重要的节点,从这个时候开始,对学前教育才有了比较大的增长,在《学前教育三年行动计划(2011—2013 年)》的推动下,2011年学前教育的公共财政投入才超过了教育总投入的2%。


十八大以后对学前教育投入是在教育财政经费中增幅最高的,到2016年的占比达到约8%。但是,总体学前教育经费的公共投入不足GDP的0.4%,大大低于OECD国家(2013年)0.8%的平均水平。

区域发展的不平衡使得人口流出地和流入地遇到截然不同的情况。在人口流出地,幼儿园面临的是生源不足和师资力量差的问题,而在人口流入地,幼儿教育则是供给短缺。国家有建设普惠性幼儿教育的规划,但在以县为主的教育经费统筹的制度下,这暂时只能是中国少数财政能力强的沿海发达地区的议程。这些有比较强财政能力的地方政府,除了新建公办幼儿园外,主要通过两个方式去增加普惠型生位的供给,一是政府与企业协议回收或合作运营地产商所建设幼儿园,降低入园费用标准,二是通过补贴或购买符合资质的民营幼儿园的生位来减轻家长的费用负担。


根据笔者三年前的调研,市场对社会需求的反应是非常灵敏的,在人口流入地,民办幼儿园的比例比公立幼儿园高得多。很多低端的民办幼托机构都以各种名目隐藏在流动人口的聚居区,针对的是低收入流动家庭的儿童,这些机构的办学条件可能会比携程的案例更恶劣。由于这些幼儿机构确实吸纳了地方的社会性需求,因此,政府部门可能明知其有各种不足都允以保留。


政府部门似乎既无意帮助这些机构逐步提升办学质量,也不轻易履行自己的监管职责。之所以出现这种情况,可能与现时扭曲的管理制度设置有关。


碎片化的学前教育管理


由于学前教育整体没有立法,其管理依靠的是各级政府部门的政策和管理条例。对部门权责的划分主要依据的是2003年国务院《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》。在公办幼儿园管理上至少涉及街道(乡镇),教育,卫生,财政,建设,劳动,编制部门及妇女儿童工作委员会和妇联组织。


在民办教育方面,虽然《民办教育促进法》规定学前教育要接受教育部门的审批,但在实践中,民办幼儿园可以在教育,工商和民政注册。笔者相信这种安排的本意,是为了实现服务的多样性和保证教育服务公益性本质,但与养老,医疗类似的,由于政府缺少其他更根本和有效的政策工具去激励投资者从事非营利性的社会事业。多头管理创造的模糊地带,对公共和民办领域带来多方面的负面影响。


1、这种欠缺效率和目的性的管制至少对公共机构带来两个反效果。首先,婆婆太多,使得公立的学前机构在真正需要政府资源支持的时候找不到负责和对口的机构。其次,以审代管为部门带来了巨大的寻租空间,使得没有资质的机构也能通过庇护关系获得准入资格。


2、此外,这种制度安排也为民营机构躲避监管提供了可能性。比如,为了回避教育部门设置的高门槛,很多以营利为目的幼儿园倾向于在工商部门登记注册之后,改变经营范围从事相关幼儿托管或早教活动。由于工商和民政没有职能进行后续监管,而教育部门因不是发证机构也不愿意管,造成了监管的真空。


3、同时,在如何促进幼儿园发展方面,也没有核心部门主导土地,人事,财税政策真正服务于民办幼儿园。基于笔者过去的观察,这种制度导致两个并存的现象,一是那些以最大限度扩大生源,减少运营成本,压榨职工而充分牟利的民营幼儿园长期游走于灰色地带,另一方面,那些办学资质较好的民办幼儿园却又因为各种制度限制没有办法进一步提升办学规模和师资质量。


据我所知,在香港,主要是两个机构负责全港的幼儿中心。社会福利署主要负责机构的资助和监管,无论公立或是私营机构都处于该部门的管理之下。在2005年港府打通早期托管和儿童教育两阶段,推行“协调学前教育”之后,教育局才进入,负责机构的日常运作。虽然政府本身的目的是为了整合两阶段学前教育和服务,但是运行多年也有政出两头,整个服务倾向教育,而轻于照顾的趋势,需要进行检讨。尽管香港在早期儿童教育服务上也存在机构和人力资源不足,从业人员素质提升难等问题,但至少,香港在政府,市场和社会的的界限是清晰有序的。


最后需要强调的是,作者并不是研究学前教育,可能有部分夸大或过分之词,以上仅是数年前对幼儿教育有所接触后的观察。诚然,对后单位时代中国学前教育服务体系的探索也是刚刚起步,而在制度建设一片模糊的0-3岁的日托和幼托领域,值得公共政策研究者慎重探究的问题想必更多。



*本文作者黄靖洋,华南理工大学公共政策研究院访问研究员。香港科技大学社会科学部博士候选人。

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