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社会 正文

中国的腐败问题与反腐治理

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郝雨凡 发表于2019-04-25

在改革开放40年中,中国腐败问题和中国的反腐败治理始终是两个相辅相成的问题,前者是中国的政治、社会问题的现实状况,而后者是中国政府和执政党在实现国家治理的方向上进行的多方努力。如何正确认识和分析发展历程的各个阶段中,中国腐败问题的现象和特征,寻找更深层次的、制度性的根源,对于我们进行恰当、有效及合理的反腐败治理起着至关重要的作用。


当前,中国的反腐败和廉政建设已经取得明显成效,呈现出系统治理、整体推进的良好态势。国家和执政党正试图通过一系列反腐败行动和相关法律、法规和制度的建设来维护改革发展的稳定局面。然而,由于中国的经济体制、社会结构、利益格局和人们的思想观念正在发生深刻变化,各方面体制机制还不完善,一些领域的腐败现象仍然易发多发,大案、要案突发,腐败行为也日益趋于多样化、隐蔽化、智能化和复杂化。执政党在加强市场经济建设的同时,依然面临严峻的反腐败形势。


邓小平曾指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”究其根本,中国不断蔓延的腐败现象源于制度的漏洞。因此,未来反腐败的立足点是必须基于制度建设上,否则治标不治本,反腐只能越反越腐。正如2018年12月18日,习近平“在庆祝改革开放40周年大会上的讲话”中所提出的“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。我国目前的反腐败治理必须从过去传统的运动式的、教育式的反腐逐渐转向遏制腐败的源头——制度建设。 


腐败源于体制漏洞


20世纪90年代,在以市场为主导的改革中,中国的经济出现了突飞猛进的发展,然而中国的腐败现象极为猖獗,贪污、行贿、敲诈勒索和以权谋私等活动不仅开始呈现高频率、大规模和多样化等特点,且开始逐渐向社会的多个层面进行蔓延。有学者统计发现,在这个阶段中国共查处省部级腐败高官近百人,而后三年(1998—2000年)即超过一半。国家和执政党也高度重视腐败现象。在1999年2月,朱镕基连续在国务院第二次廉政工作会议,全国海关关长会议代表座谈会和全国银行、证券、保险工作会议上都讨论了反腐败问题。


对于这一时期内中国腐败现象产生的原因,大部分学者认为是与市场导向的改革有关。1978年的改革开放,政府极大地释放了市场的力量,使中国从传统的计划经济向市场经济转型。在这个过渡期内,市场化改革还没有充分到位,权力的制衡机制仍未及时建立起来,导致官界和商界的划线十分模糊,市场与政府权力之间的区分或者界限非常不明显或者基本不存在。某些握有资源分配行政权的人可以利用手中特殊的权力,从行政上加强对经济活动的干预,从而实现以权谋私,出现了权力“越位”“错位”和“缺位”等失范现象。“官倒”现象集中反映了这一点。这一时期内的大案、要案不断出现,包括广东等沿海地区的走私案、公安部副部长李纪周走私贪污案、江西副省长胡长清案、河北省副省长丛福奎案、成克杰案等等。


从更深层次的原因来探讨,中国的腐败现象与合理的公共治理机制有关。何谓公共治理机制?一个国家是否能够有效保障本国公民的私有财产和基本人权,税收是否恰当,是否能够有效执行契约,是否能够提供正常合法渠道让人们表达自己的利益?在公共治理机制较强且已经制度化的社会里,政府可以有效地行使上面提到的各种社会功能,政府和公民社会也能够有效地相互制约,影响人们在政治和经济上的参与,人们的利益和选择能够得以表达,并促使政府对此做出反应。


所以,问题的关键不是看一个社会中腐败是否存在,或程度高低,或起因如何,而是要看它的公共治理能力是强是弱,对人们在政治和经济活动中的参与怎样进行约束和规范。这在极大程度上取决于,是否存在具有一定表达能力和拥有一定表达机会的公民社会,以及拥有可以监管官员行为的有效机构。然而,在当时的中国发展中缺乏这样的公民社会和有效的机构,对于时代快速的发展准备不足。


自改革开放以来,我国就政治体制、行政体制和经济体制进行了大刀阔斧的改革,但在机制建设方面还是存在诸多弊端,既缺乏成熟的公民社会,监督制约机制也不完善,监督不到位乃至缺失,这都为官员的贪污腐败提供了广阔的空间。腐败的蔓延并不是源于市场导向的改革本身,市场经济也不必然是滋生腐败的经济基础,而是因为转型时期行政权力在没有约束的情况下,大量干预了市场交易活动,使腐败成为可能。


就我国而言,目前的权力监督体系主要有立法监督、司法监督、党内监督、社会监督和舆论监督等,既包括自上而下的监督,在中央与地方官员之间的监督体系,也存在同级之间的相互监督制约。然而,作为一个官僚化的等级结构,政府各层次的公职人员之间存在着严重的信息不对称,上下级之间乃至同级之间监督趋于形式化;人大、政协、政府、司法机关之间权力失衡;监督部门缺乏独立性,这都造成了对官员的监督困难,也并不能对官员形成有效的监督体系。


反腐重在制度建设


回顾改革开放以来,我国的反腐活动和廉政建设经历了漫长的斗争历程。20世纪90年代我国的反腐活动明确了“树立长期作战的思想”。早期各种腐败现象呈现蔓延和泛滥的趋势,反腐败重点是放在对腐败案件的事后查处上,通过严厉的惩治手段来治理腐败现象,但治标不治本。十五大将反腐败方式从侧重治标遏制逐步转到了标本兼治、加大治本力度的轨道上。到十六大,反腐败斗争在战略上正在向“三个转向”推进:一是由被动防御为主转向主动进攻为主;二是由权力反腐为主转向制度反腐为主;三是由事后监督为主转向事前监督为主 。


习近平执政后,新一届中央领导充分意识到了腐败现象不但关乎到政权稳固、社会稳定,严重点说,甚至到了再不治理就有可能亡党亡国的程度。因此,十八大以来中国开展了“打虎拍蝇猎狐”反腐败运动,其规模之大、力度之强都是中国自建国以来罕见的。这一阶段的腐败是有明显效果的,对猖獗的腐败起到了震慑的作用,让相当规模的官员“不敢腐”,起码不敢顶风上。


正如习近平所提出的,反腐应当分为三个阶段:一、使得官员“不敢腐”;二、“不能腐”,在制度上没有了腐败的可能性。三、道德感化上的“不想腐”。 目前,我们做到了第一步,利用中央巡视组的方式来反腐,使得官员“不敢腐”的风气逐渐形成。


更重要的是下一步如何使中国的社会治理体制更加科学和透明,如何建立一套有效的监督机制,从顶层设计来真正做到制度上能够防腐,让官员“不能腐”。没有监督的权力就会滥权,所以必须要有监督。这就要在制度上研究最容易发生腐败的是哪些领域,最容易引发腐败的是社会管理机制中的哪些环节,把这些腐败的根源找出来,在制度上加以限制,就可以做到即便官员手里有权,仍然不能腐败。同时需要增加法律的力量,利用法治来规范社会治理,让市场经济在法律的框架下运作,这应该是下一阶段反腐的重点。


要从制度上防止腐败,很多人认为中国反腐的出路在于民主,认为西方式的选举制度成功防止了腐败。事实上,西方一人一票选举,其实也不能证明可以完全防止腐败。民主是一种机制、一种文化,需要一系列的辅助体系相支持;民主不可移植,也不可一跃而蹴,只能在自身土壤中逐渐培育成长。发达国家比较成熟的治理经验,并不仅仅是一人一票的选举制度,而是有着相配套的法律体系、相对成熟的公民文化以及社会治理机制的相对科学化。


我们需要的是剖析西方自由式民主制度中真正起作用的因素,加以吸收和借鉴。应当在目前的政体下建立起一种合理而又有效的、与市场经济相匹配的,又具备民主政体反腐功能的社会治理机制,既能减少腐败,又能兼顾到社会公正、平等、效率和发展等其他目标。


简单地套用国外的某一种政治制度来防止腐败是不现实的,中国内地的反腐败更应当借鉴世界其他国家和地区的技术手段。例如澳门特别行政区,自回归后,由于博彩业发展迅速,加上市场高度开放,给澳门的社会治理提出了重大挑战。对此,澳门设立“澳门廉政公署”来专门执行有关的反贪污法律。其成功的重要经验在于廉政公署是一个高度独立的机构,廉政专员由行政长官提名,报中央人民政府任命,并只对行政长官负责,而不是设置在立法或行政机关之下对政府负责,且不受任何指示或命令的约束。因此,高度独立的廉政公署,成为制衡权力、保证政府廉洁运行的重要制度保障。


“事者,生于虑,成于务,失于傲”


改革开放四十年以来,中国在经济发展方面取得了举世瞩目的成绩,但社会发展方面也出现了一系列的偏差和问题,如大型利益集团的垄断、国有企业的一家独大、民营企业步履维艰、社会贫富差距严重等。中国现阶段的反腐败,可以缓解由于经济发展过于迅速所带来的问题,并为下一阶段中国经济的整体升级减少不必要的政治和社会成本。


改革开放四十年年的实践启示我们:权力是必须要有的,权力既不能缩小,也不能被关在笼子里去,否则会带来低效,带来大面积政府官员的“不作为”。我们要强调的是对权力的监管,或者说是制约。正如西方目前所使用的Accountable power(问责权),强调的是权责。权力一定要对应责任,对于任何权力进行的任何形式的滥用,都必须付出相对应的责任。这也恰恰是下一阶段反腐败的重点,让制度“长牙”、纪律“带电”,要加强制度化建设,使之制度化、常态化和持续化,从源头上根治腐败现象。



*本文系正角评论独家稿件。

作者:郝雨凡, 澳门大学社会科学学院教授。

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