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社会 正文

食品监管的“运动式治理”困境

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吴璧君 发表于2019-05-13

2015年修订通过并实施的《中华人民共和国食品安全法》因新增食品安全风险自查制度等20多项监管制度,被称为“史上最严”食安法,也标志着我国在食品安全工作法治化轨道上迈出了重要一步。然而,根据英国《经济学人》2018年发布的《全球食品安全指数》(Global Food Security Index 2018),中国2018年食品安全得分仅为65.1分(满分100),在113个国家中排名46,只达到“良好”水平。该指数还进一步指出,虽然中国在食品安全网项目建设、农业生产波动性(Volatility of agricultural production)、营养标准等三项评估指标上达到满分,但粮食供应充足程度和农业研发公共开支等指标却远未达到世界平均水平。


在现实中,问题辣条、校园食堂食材变质事件等近期发生的一系列食品安全事件也显示出,虽然食品安全治理呈现总体稳定形势,但监管有效性仍面临不小挑战:在执行层面,我国食品安全监管治理体制仍受“整体政府”思想影响,易陷入“运动式治理”困境,并在激励不足或信息不对称情况下产生监管失灵。为提高食品安全监管的有效性,需要激励食品生产经营者、消费者、社会组织等主体共同参与治理,构建一个更为开放的食品安全治理体系,实现“多元共治”。


▲亚太地区国家食品安全指数排名。中国仅处于第七位;前六位分别是新加坡、澳大利亚、新西兰、日本、韩国、马来西亚。数据来源:全球食品安全指数网站,https://foodsecurityindex.eiu.com/Index。


中国的“单一化政府监管”理念


长期以来,我国食品安全监管体系建设都受到“整体政府”(holistic government)理念的深刻影响(贾开,2016)。“整体政府”作为20世纪90年代碎片化公共服务和碎片化治理困境的解决方案之一,强调通过政府内部纵向部门整合及横向跨部门协同,使政府有效利用稀缺资源,最终达到提供整合性公共服务、提高治理绩效的目的。


“整体政府”理念对我国食品安全监管体系的影响可以从食品安全监管体系的改革历程看出。改革开放以来,中国食品安全监管体制经历了卫生行政部门主导监管阶段(1978—2002年)、多部门分段监管阶段(2003—2012年)、一体化监管阶段(2013年至今)等三个阶段的改革(周洁红等,2018);食品安全监管职责不断整合,监管体系也从多部门、分散化向单一部门、集中化发展。在卫生行政部门主导阶段,1998年体制改革将“食品卫生”概念替换为“食品安全”,并将食品安全标准建设等其他相关职能从卫生部交由国家质量技术监督局,食品流通环节监管职能从国家技术监督局转移到国家工商行政管理总局,食品安全工作法律法规以部门立法为主。


在多部门分段监管阶段,2003年国务院下设副部级直属单位国家食品药品监督管理局成立,负责综合监督、组织协调、查处重大食品安全事故,以解决之前阶段的交叉管理问题。


为应对随后出现的食品安全分段监管分工漏洞,2008年“大部制”改革将食品药品监督管理局划归卫生部。在一体化监管时期,为进一步解决分段监管体制中多头管理、职责交叉等问题,国家食品药品监督管理局等四个部门的生产环节监管职责和工商总局的流通环节监管职责被集中起来,并统一交由新成立的国家食品药品监督管理总局。2018年机构改革后,国家食品药品监督管理总局纳入新组建的国家市场监督管理总局。


在地方监管职责方面,这一时期工商、质监职责均划归地方食品药品监督管理部门,并且食品安全属地管理责任进一步向地方党政领导集中:2019年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》,规定地方各级党委和政府对本地区食品安全工作负总责,明确了地方党政领导人作为食品安全工作第一责任人的地位。


单一监管的挑战


诚然,以整合政府监管职责为主要着力点的食品安全监管体制改革有助于提高政府监管效率,并有效解决九龙治水、职责交叉等问题,但基于“整体政府”理念的改革将政府视为单一的公共政策主体,不仅忽视了非官方主体在食品安全政策的方案规划、政策评估、政策监控等环节的积极能动作用,也会让政府在食品安全政策执行环节中面临以下三大问题:


其一,食品安全监管执行易面临“运动式治理”困境。“运动式治理”在食品安全工作中体现为食品安全问题爆发后,相关监管部门调动各种资源开展各种专项整治活动以解决问题,如2010年“地沟油”事件发生后,食药监总局迅速发布紧急通知,组织对餐饮企业采用食用油情况进行监督检查;国务院办公厅也以发布意见的形式在地方开展“地沟油”专项整治行动,以严惩“地沟油”犯罪活动。然而,“运动式”治理方式虽然体现了命令—控制监管逻辑在应对突发食品安全事件时的有效性,但将企业作为治理对象而非参与主体,并不能彻底缓解政府与企业之间的僵化关系。这种短时间内调动大量行政资源的治理方式缺乏可持续性,容易使被监管企业产生侥幸心理,在“运动”的间歇过程中继续从事违法行为,导致恶性循环;这就是“地沟油”屡禁不止的重要原因。


其二,政府会面临因信息不对称情况而导致监管失灵。正如观察所见,作为监管主体的政府与作为监管客体的食品生产经营者之间存在信息不对称情况;这使得政府部门在食品生产经营者不主动提供信息的情况下,难以及时获得食品生产经营者所掌握的信息,从而出现监管盲区。以食品安全标准制定为例,速冻食品、食品添加剂生产卫生标准在2018年前一直处于空白状态;信息不对称现象导致了监管主体面对食品技术更新换代时的反应速度变慢,进而引发监管失灵。


其三,地方政府容易陷入激励不足困境。食品安全工作虽为地方政府属地责任,但非治理绩效考核核心指标,因此地方政府在财政不足以支持完成食品安全工作指标时,倾向于优先完成其他经济发展事务。这进一步加剧了地方政府与食品生产经营者之间共谋行为的风险。


“激励多元主体参与共同治理”


在制度层面着力解决九龙治水、职责交叉等问题之后,我国的食品安全监管框架迈向了“激励多元主体参与共同治理”的阶段。2018年修订的《食品安全法》提到“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”,代表食品安全“多元治理”理念在法律层面得到确认。应该说,这个制度建设方向是非常正确的,既克服了九龙治水时期政出多门、法规打架的混乱,又为多元主体在统一的制度框架下实施共同治理奠定了基础。然而,对于如何推动包括食品生产经营者、消费者、社会组织在内的多元主体共同参与食品安全治理,我国尚未有完善的应对措施,在现实中,依然主要依靠政府监管部门独自承担监管责任,从而无法摆脱信息不对称、监管手段有限、对市场活动的反应滞后等弊端。


从当前世界发达国家和地区的经验来看,将“激励多元主体参与共同治理”加以制度化,是应对食品安全领域风险管控的主要方法。美国联邦政府在2011年出台了一个“食品安全现代化法案”(FSMA),规定唯有获得食品药品管理局(FDA)许可的食品加工企业才属于合法市场主体。FSMA规定,企业为了能获得许可,必须提交一个“危害分析和风险预防控制计划”,明确载明如下事项:(1)该食品易受病原体污染的关键环节有哪些?(2)消除这些关键环节风险的措施;(3)证明自身应对风险的措施是否有效的监测方法;(4)定期提供测评结果以便说明风险监控的状况。


基于这个“控制计划”,FSMA其实是把食品药品管理局、企业、行业协会、食品技术专家、法律专家、其他社会利益相关人统一纳入“监管者”行列,对企业明确记录的风险关节点以及企业防控风险的方法和成效进行检验,实现“多元主体共同治理”的局面。


相似的制度特征,也体现在欧盟食品安全监管系统中。欧盟采取的是业界近年来讨论甚多的“关键控制点危害分析”(HACCP)系统,包括如下内容:(1)要求企业形成关于它们的整个生产链条是否存在潜在危害的分析报告;(2)明确说明可能出现污染的关键点;(3)企业自己为控制和降低风险危害而形成包含可检测内容的计划书;(3)食品安全主管部门组织行业代表、技术专家、法律专家和其他利益相关人共同参与的测评小组,监督企业防控计划的实施。总而言之,欧盟以这种“主管当局搭建监管平台,多元主体共同实施监管,同时调动市场主体自身积极性”的方式,实现了针对食品安全高风险环节的全程监控。



当然,由于制度条件和市场环境的不同,我国当前难以完全学习借鉴欧盟和美国的制度措施(例如,HACCP系统的运作成本较高,仅适用于大型食品生产企业,一旦广泛应用,对中小企业的发展会形成不利)。不过,我国可以逐步完善相关的制度规定,为实现多元主体的共同治理建立基础。因此,本文在确保政府作为多元共治核心的前提下,提出如下建议:


第一,完善激励制度,鼓励食品企业主动提供信息并参与食品安全治理。首先,探索降低食品企业建立完善的食品安全质量保障体系的成本——当然,对于哪些主体应该承担该部分成本,值得深入研究,需要充分吸收行业协会、技术专家和其他领域相关利益方的意见加以判断。其次,建立针对食品企业的“反向激励”制度。如总结“食安险”试点经验,探索对不遵守食品安全标准(但有整改余地)的生产经营者施加制度成本和信用成本。再次,建立食品生产经营同行评议制度,同时完善食品安全检验检测信息共享平台,推动食品行业主体与政府间共享信息,鼓励企业参与制定食品安全标准;在促进行业自律的同时,改善政府与食品生产经营者之间的信息不对称情况。“反向激励”手段对促进食品企业参与制定食品安全标准同样适用。


第二,参考欧盟经验,建立政府与公众间的信息沟通机制,推动公众实质性参与食品安全治理。首先,欧盟在食品安全风险治理改革中建立了一系列科学专家与社会公众间的沟通协商机制,如欧洲食品安全局(EFSA)协调下的共识会议、公民陪审团、圆桌会议等,用以向公众解释食品安全风险评估结果及风险管理决策基础。其次,欧盟还在科学知识参考系统中增加公民社会提供的知识,以追求“专业知识的民主化”(张海柱,2019)。我国可借鉴欧盟做法,探索建立共识会议、圆桌会议等政府—公众沟通机制,并研究使消费者参与食品安全标准制定的制度设计,改变“单向沟通”模式,保障公众的实质性参与。



参考文献

1. 贾开:《激励与协调:“实验主义治理”理论下的食品安全监管》,《社会治理》,2016年第2期,第50-59页。

2. 张海柱:《专业知识的民主化:欧盟风险治理的经验与启示》,《科学学研究》,2019年第37卷第1期,第11-17页。

3. 周洁红等:《食品质量安全监管的成就与展望》,《农业技术经济》,2018年第2期,第4-14页。




本文系正角评论独家稿件,作者:吴璧君,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。



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