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社会 正文

国企为何成为社会抱怨的对象

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郑永年 发表于2019-05-13

国有企业在中国经济中仍然扮演着很重要的一个角色。但是,近年来,国有企业越来越成为社会公众抱怨的对象。公众对国企的不满有其深刻的原因,因为国企的行为在很多方面,对中国经济乃至社会和政治带来了极为负面的影响。国企的进一步改革不可避免,不改革,国企不仅无助于中国的经济发展,也会对执政党的合法性造成巨大的冲击。


国企改革从 20 世纪 80 年代就开始了,在很多方面都作了尝试,但整个 20 世纪 80 年代并没有找到改革的突破口。真正的突破口发生在 20 世纪 90 年代,是在朱镕基任副总理和总理期间。当时政府的做法主要有三:


一是国企的法人化和企业化。此前,国企很难说是企业,因为其承担了很多非企业的功能。在很大程度上,每一个企业就是一个小社会,不仅有经济功能,而且也有政治和社会功能。这种形态的国企当然和当时的计划经济体制是相吻合的。20 世纪 80 年代所做的只是放权让利,即政府把更多的利益让渡给企业,使得企业有动力去追求利益。这期间政府实行的法人化目标,是要把国企转型成为真正的企业。这个目标可以分解成不同的方面,目标的达成也需要一些时日。当时的改革强调的是把诸多社会功能从国企分解出来,这方面也的确做到了。


二是引进竞争机制。国企最大的难题就是缺失竞争机制。在 20 世纪80年代,在国企之外开始产生一个非国有部门。但这个非国有部门并没有对国企构成真正意义上的竞争。到 20 世纪 90 年代,大多数国企,尤其是中小型企业,处于亏损状态。20 世纪 90 年代开始对中小型国企实行“放小”政策,即民营化。民营化过程尽管出现了“国有资产流失”等在内的问题,但方向是对的。没有这个过程,很难想象那么庞大的国企能够走出亏损的困境。民营化大大提高促成了企业之间的竞争。更为重要的是,民营化对中国整体国民经济形态发生了结构性的影响,即达成了国有部门和非国有部门之间的大体平衡。而此前,国企占据绝对的主导地位。这种力量的平衡也反过来促成了两个部门之间的竞争。



三是组建大型国企集团,即“抓大”战略。“抓大”就是在关键的领域,通常是对国家具有战略意义的领域,通过组建大型国企来强化中国企业的国际竞争力。这个方向也是对的。作为一个后发展中国家,政府在经济发展过程中要扮演一个比发达国家更为重要的角色,尤其在国际经济领域。因为全球化,中国企业成为国际经济的一部分,但在关键的领域毫无竞争力,国家因此意图通过组建大型国企来参与国际竞争。


通过这些改革之后,国企已经今非昔比,在很多方面取得了很大的成就。国企已经挣脱了改制前的亏损局面,积累了大量的财富。国企的规模也越来越大。就规模来说,国企可以和全球最大的企业媲美。实际上,国企已经是海内外各方“倾心”的对象,纷纷想和国企“攀亲”。近年来的“央企化”(即无论是民营企业还是地方国有企业都想和国企发生关联,不管是自愿的还是非自愿的)现象很能说明问题。


一、国企为什么遭社会抱怨


既然取得了那么多成就,国企为什么遭社会抱怨呢?首先是国企开始偏离原来组建大型国企集团的目标。主要有两方面:


其一是国企进入非垄断领域。原来的设想是要国企在一些关乎国家战略利益的领域实行垄断,并发挥作用。但近年来尤其是 2008 年全球性金融危机以来,国企大扩张,其触角已伸展到非垄断领域,国企大肆进入民营企业领域,占据了民营企业的空间,很快改变了原来国企和民营企业两个部门相对平衡的状态。因为国企都是大型的,它们空间的扩张表明中小型企业空间的缩减。如此,国企已经造成了中国经济结构的失衡


其二就是国企“走”不出去,或者盲目“走”出去。国企的其中一个责任就是“走出去”,在国际市场上提高中国企业的竞争力。但这个目标并没有达成,西方各国大都以政治和国家安全为理由,拼命抵制国企的“走出去”行为。但在发展中国家,包括非洲、中东和拉丁美洲等,国企“走出去”又显得不够审慎,这里主要是能源领域。国企的投资很难说具有多大的经济理性,这些地方都是一些不稳定的国家和地区,使得民众有“走出去”了但“走不回来”的感觉。实际上很多国企“走出去”根本就没有经过科学的风险评估。


其次是国企内部变相私有化现象严重。国家管理国企的“代理人”对国企具有无限的权力,国企很容易演变成国企管理者的企业,而和社会甚至是政府无关。很多年里,国有企业盈利了,国企的管理者可以自行支配,进行内部分配。社会上的一些经营群体现在纷纷离开私企,甚至是待遇优厚的外企而进入国企,并非没有道理,即国企内部的待遇已经大大超越所有其他的企业。但若国企发生亏损,却向政府伸手,需要动用纳税人的钱来救济。


即使在“盈利”问题上,公众也并不相信国企真的是通过提高劳动生产率而获利,更多的人相信国企是通过垄断,凭借其行政和政治权力来聚集财富。这种聚集财富的方式已经出现了问题,而国企分配财富的方式更是缺少公众的监督。


也同样为社会所抨击的是国企越来越具有封闭性。改革开放以来,中国社会越来越具有流动性,流动性表明开放性的程度。一个组织流动性越强,开放性就越高。但国企已经在很多方面退回到从前计划经济时代的企业,这尤其表现在员工招收方面。很多国企招收员工都依靠关系(家庭、家族、亲戚、朋友等关系)来进行,很难说是人才。当通过关系而进入国企的平庸员工能够获得巨额经济好处的时候,那些被排挤在外面的社会成员显然就要表示不满。


二、国企的出路在深化改革


国企的出路在哪里?一些人开始谴责改革,开始否认 20 世纪 90 年代所进行的国企改革。国企所面临的问题尽管和 20 世纪 90 年代开始的改革有关,但解决问题的方式并不是单纯地谴责改革,而是要进一步深化国企的改革。就是说,问题并不在改革的方向,而是改革没有得到深化。


如何深化?谴责改革的人很简单,想回到改革前的时代。但计划经济时代的国企模式已经破产,没有人相信回到那个模式能够解决国企问题。也有些人主张全面的私有化。但私有化既没有政策上的可行性,实际结果也不见得好。这在俄罗斯和东欧的国企转型过程中就可以看到。回到过去和全面私有化这两种选择都不具有现实性。


实际上,我们仍然有很大的空间来深化国企的改革:首先,是进一步的企业化。要搞好国企就必须培养一大批具有企业家精神的管理者。企业化在 20 世纪 90 年代只走了一步,即法人化。这方面还需要深入。现在国企的管理者更像政治人物,而非企业家,管理者还是具有行政级别。这种制度安排既是政府控制国企的手段,也是国企行为行政化和政治化的手段。行政级别必须去除,使得企业管理者成为真正的企业家,而非政治人物。政府可以发展出其他的手段来管理国企。其次,需要给国企设定一个边界。


计划经济时代的国企模式已经破产,没有人相信回到那个模式能够解决国企问题。


这是原初的设想,即国企必须限制在具有国家战略意义的关键领域。国企要从那些不具有战略意义和战略意义不明显的领域撤出来,把这些空间让渡给民营企业。国企的边界非常重要。没有边界,国企就会到处扩张。因为国企的特殊地位,没有其他企业能够与之竞争。这就出现了很多的问题。即使国企在边界内,也需要引入竞争来减低其垄断地位和提高竞争能力。国企之间的竞争也不是不可以的。只要是企业,就可以互相竞争。


再次,国企要保持开放性。目前日渐增加的封闭性对国企有百害而无一利。国企要管理得好,就需要同其他企业竞争人才,而开放性是保持和提升人才品质的唯一办法。通过关系网而形成的封闭性只会把人才排挤在外面。越是没有人才,国企越是会依赖其他资源,包括行政和政治权力,这是一个恶性循环,真正的人才才是国企的竞争力之所在。


最后,更为重要的是国企必须“国有化”。现在国企已经演变成为国家代理人的企业,和社会、公众关系不大。政府必须建立各种制度机制让社会监督国企,让民众参与国企。这在国际上有很多经验。在很多国家,公共部门的运作具有很高的制度性保障的透明度。可以设立专门的机构监督这个部门,也可以由议会对这个部门的运作进行监督和规制。不管怎么说,公共部门必须对社会和公众负责。没有这个环节,国企就很难产生出其社会责任来。没有社会责任,这个部门就会成为社会抱怨的对象。


在中国,国有企业并不是现代的产物,早在《盐铁论》中就已经论及国家垄断重要产业的意义,包括基础设施建设、国防安全、应付危机和平衡市场。历史发展到今天,所有这些功能还继续需要。实际上,就应付危机来说,这种功能需要不断强化。全球化在大大推进了国际市场的形成的同时,并没有使得国际市场更为强大;相反,国际市场变得越来越脆弱。既然没有国家能够逃避全球化,那么所有国家也要考虑如何应付日益增多的危机。这些都是中国国企的存在的理由。


但是,国企必须改革,如果像今天这样任其发展,就会后患无穷。在西方,当“看不见的手”(市场)占据完全的主导地位,政府缺失规制能力的时候,危机必然发生。中国则相反,当国有部门完全占据主导地位,而市场无从发挥其作用的时候,危机必然发生。要避免危机,进一步的改革是唯一的选择。



本文选自郑永年教授最新力作《大趋势:中国下一步》,东方出版社授权发布。


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