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杨丽君:如何防止产业扶贫中的腐败与利益寻租?(上)

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杨丽君 发表于2018-01-13

前两天,这个“冰花”男孩的图片传遍了朋友圈,孩子清晨步行一个多小时到教室后,头发就结满了冰霜。本文内容就是主要探讨当前产业扶贫存在的问题,以及如何使其成果真正流向贫困人口,使包括这个孩子在内的贫困户受惠。



习近平主席在中国共产党第十九次代表大会报告中提出了“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”以及“实施乡村振兴战略”的政策目标。在这个政策目标指引下,政府对产业扶贫的政策和财政支持力度将会越来越大。从各省扶贫专项资金的使用情况来看,近年来绝大多数省份扶贫专项资金的70%就用于产业扶贫。产业扶贫一直是扶贫工作中的一个重点。2011年中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确提出将发展特色优势产业作为主要任务之一,指出“到2015年力争实现1户1项增收项目,到2020年初步构建特色支柱产业体系”。之后,政府几乎每年都出台新的政策来促进、指导和规范产业扶贫。


在长期的实践过程中,产业扶贫摸索出了不少有效的方法。不过,也存在很多问题,需要进一步的探索和创新,以提高产业扶贫的有效性。从目前农村从业人口结构来看,普遍存在轻壮劳动力外出务工,农业耕种主要依靠妇女和老年劳动力的现状。农村中的贫困户基本为因病致贫或丧失劳动力的人口。在这种前提之下,对以下问题的探讨就变得非常重要:怎样的产业扶贫才是有效的?



多年来,我国进行的产业扶贫中最主要的有三种类型或者模式:(1)对农户的产业扶助;(2)对村集体的产业扶助;(3)以龙头企业或者合作社带动的产业发展(近年光伏扶贫以及旅游扶贫也是政府主导的产业扶贫项目,这两项目因其涉及的问题更为多元,笔者将另外撰文讨论)。本文将结合调研实例分析以上三种模式的问题所在,并就其改善方法进行简略探讨。总体而言,我国产业扶贫中存在的问题并不是意图上和方法方面的错误,而是由于方法在实施过程中的配套措施不完备所致,其结果往往导致虎头蛇尾,甚至结果与初衷相悖。同时,由于政策制定过程中,缺乏执行环节的细节政策以及细致化和合理化的相关监管措施,使得产业扶贫衍生出大量的利益寻租和腐败现象,导致产业扶贫的初衷变异。


为什么农民不积极参与农户产业扶助?


对农户特别是贫困家庭的产业扶助,主要是以发放鸡苗、猪苗等方式来鼓励农户发展养殖业、种植业和手工业,以村为单位形成规模,从而实现政策所倡导的“一村一品”。这一政策设计的初衷在于通过以村为单位的规模化生产来使养殖家庭受益,从而达到扶贫的造血功能。但是在实际调研中发现,效果并不十分理想。贫困农户并没有如期望的那样通过鸡生蛋、蛋生鸡的方式不断扩大养殖规模,反而会在鸡被吃掉或在集市上卖掉之后没有了后续。调研也发现,对农户个体的产业扶助在没有产业基础的贫困户家庭效果不大,但是对有产业基础的农户则有帮助其扩大生产的效果。比如说酿酒农户、养猪大户、承包集体池塘的养鱼户等都受益于扶贫资金。


那么,为什么这类针对贫困家庭的产业扶助不奏效?其背后原因有很多,学者们以及扶贫干部通常会将原因归之于农民的懒惰、扶贫中政府过分包办导致扶贫对象的主体意识缺失,以及贫困户为得到扶贫资金而选择不脱贫等。但笔者认为这些都是表象,关键原因在于没有通过技术指导和销售营销使得农户的利益最大化,使农户确实体会到养殖所带来的好处。

逐利是人的本性,农户扶助项目的失败原因无非两个:第一,选错了产业;第二,没能将利益长期化和最大化。笔者在调研中发现这两类情况都存在,但因为第二类原因而导致的失败更为普遍。由于农户多为老龄、教育程度低、信息不灵通的人群,对于这类人群来说,养殖业或种植业的产品只能拿到附近的集市卖掉。在这种情况下,地方集市由于同类产品竞争而体现不出价值。也有一些案例是由外来企业集体收购,而逐利的企业常常低价收购高价卖出,农民从中获利并不多,难以激发起积极性。再加上鸡瘟等各种不可控的灾害风险,使得农户产业扶助这项很好的政策被一些人视为一个政绩工程。而响应号召参与种植或养殖的农户,在收获后由于销售渠道的不完善,常常会面临滞销的结局。


十九大提倡振兴农村和发展生态农业。对农户的农业养殖扶助正是与政策契合的一个很好的造血方法,如果发展得好,在未来甚至可以吸引年轻劳动力回流。从经济史的角度和他国的发展经验来看,农业不仅不是一个赔钱的产业,而且可以是一个高附加值的产业。在大数据、高科技和信息化的大环境之下,如果政策得当,农业同样可以成为一个赚钱的产业,吸引人财物回流。从品牌农产品的网络热销中,可以看出这种趋势已经出现。


那么,如何使农产品利益最大化?可以考虑的政策选择至少包括如下几种。


第一,设置技术指导巡视员。对养殖过程进行全程技术指导和监督,教育农民科学养殖和对养殖进行科学管理的方法。


第二,建立产品销售渠道。方法之一是将生产与消费部门直接挂钩,比如说与当地医院、学校、政府部门等单位的食堂或餐饮机构直接挂钩,保证农产品的销售渠道。当然,这需要质量检测环节来保障消费方的利益,以及农产品收购价格监督环节来保障农民的利益不受损。在吸引医院、学校等部门使用扶贫地农产品方面可以使之与该单位的扶贫业绩挂钩,或对餐饮业适当减税等政策来实现。


方法之二,可以以村为单位设专人为农户产品开拓网络销售渠道。目前淘宝网上农产品销售额逐年上升,但销售者大多并非农业的直接从业人口,农产品利润的大部分并非农民所赚取。我们在调研过程中也发现,农村的淘宝网点或电商扶贫大楼,均起不到使农户脱贫的作用。淘宝网点的主要目的是如何让农民上网购买商品,现有农村居住人口并不具备开淘宝网店的技术能力;而电商扶贫大楼内的商家都非农户,很多甚至与农业无关。


第三,建立农业风险灾害保险制度。


最后,适度提高农产品收购价格,出台相应的农业保护政策来确保农业生产者的利益。保证振兴农村和发展生态农业政策的最大受益人为农民,而非平台和农产品商家。


总之,给农村和农业以发展的政策空间和技术支持最重要,因为农业利润是最有效的造血机制。农村的轻壮劳动力流入生产线、物流业、建筑业甚至挖煤业是因从这些行业获利高于农业所致,也是农村劳动力的一种无奈选择,因为在现有农业政策之下,种得多反而有可能会亏得多。


村集体产业扶助的实惠给了谁?


对集体产业扶助的目的在于通过提高村集体收入来使农村贫困人口受益。方法主要有以下两种。


一种是将扶贫资金入股某企业一定年限,年终分红归集体。集体用收入中的部分来为村民提供福利或给贫困人口发放资助金。这种方法简单、见效快,但难产生造血功能,在前面一波的扶贫中常被用到。这一方法的最大问题是由于缺乏监管,非常容易导致腐败。比如说入股的企业有可能是与村干部有利益连带的企业,在期满后资金的走向由谁来监管,年度分红的使用中的腐败问题如何杜绝等,这些问题如果监管不到位,非常容易产生利益寻租和腐败行为。


另外一种方法是扶助村集体办企业,通常以种植业或养殖业居多。笔者调研过的一个案例为种植油茶树——扶贫企业投入50万扶贫资金种植油茶用以增加村集体收入并最终达到使村民获益的目的。之所以选择油茶在于其适合当地种植,易成活,种植过程中无需投入太多的劳动。但是由于这项产业扶贫项目设计时只关注于前期投入,在三年扶贫结束之后油茶树种植山地被村干部低价出租给私人企业,租借期限为三十年。出租理由为没有后续资金管理油茶树,因为油茶树每年需要雇用劳动力杀虫,村集体没有资金支付这笔款项。


在该项目中农民从中受益仅为土地使用权出租金的每年每亩10元钱。而扶贫企业的50万资金投入的受益者变为私人企业。村集体获得了极少的出租油茶树山地的收入。这背后隐含的村干部腐败和利益寻租行为显而易见。类似情形在调研的村落中很常见。村集体产业出租后被受雇管理产业的均为村干部。从这个案例来看,油茶树种植项目并没有错误,但是由于项目设计没有长效性,更重要的是缺乏监管,扶贫项目的政治考核只注重项目上马阶段,考核验收结束之后再无人也无须过问,其结果使得扶贫投入资金落入私囊,村民不仅没有受益,而且被以扶贫的名义被迫以极低价出让了三十年的土地使用权。


如果在项目设计时改为农民以土地入股来增加农民的参与度,预留产值体现之前的后续投入资金,或者采用农户按比例出资购买农药的制度,在劳动力提供方面采用参与农户轮流负责制;在项目管理方面,不仅在帮扶项目的三年中,而且在之后也提供技术指导和项目进展监管(这里指的监管是指制度监管而不是行政考核),就可以在很大程度上防止扶贫成果的流失。


同时,帮扶企业在项目设计时也必须考虑到销售环节。也就是说需要一个机制来保障企业的产业扶贫是一个从种植或养殖、中期投入到产品销售环节都负责的长效项目,否则再好的项目设计都很难受益于农户,其结果便是扶贫变成了扶富,扶贫成果被用来谋私利。最终,扶贫成果也会流失。其实在笔者访问的村落中,这类产业扶贫成果随着扶贫项目考核结束而流失的现象极其普遍。



本文作者系华南理工大学公共政策研究院助理院长杨丽君教授。

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