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供给侧改革到底要回答什么问题

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郑永年 发表于2018-01-19

近来,中国高层提出了“供给侧改革”的新政策概念,意在缓解和阻止经济的急剧下行,深化经济改革,实现经济的可持续发展。新概念所针对的很多方面是中国经济的结构性改革,其对中国经济行为的实际影响需要很长时间才能见得到。不过,这个新政策概念已经给中国的学术界和政策研究界注入了巨大的动力。无疑,最近人们讨论最多的莫属“供给侧改革”了。


如果是学术研究和讨论,供给侧经济学并没有什么新意。西方的供给学派经济学的产生和发展已经数十年了,中国的经济学界对此是非常熟悉的。这次供给学派重新在学术界热起来,完全是因为在中国的经济实践方面出现了对这个领域知识的巨大需求。尽管也有经济学家想把供给学派经济学和中国经济实践结合起来,但至少到现在为止,人们并没有看到有任何新的贡献,大多数学者仍然停留在对供给学派的介绍、解读和传播上。如果中国的经济学界能够把供给学派“中国化”,哪怕是加上一些中国元素,也可以说是有所贡献了。不过,现在看来没有,供给学派仍然停留在照抄照搬、囫囵吞枣的局面。


如果学术界和政策研究界这样做是意在影响中国政府的经济政策,那么至少从目前学术界的讨论来看,很多解读可能会误入歧途,不仅很难引导中国的进步,反而会促成改革的退步。


01


从经济改革的视角来看,所说的供给侧改革并不那么复杂,就是要达到几个实际目标,包括去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板。说到底,供给侧改革是要解决实际问题的。尽管从经济学上说,供给学派所讨论的是供给和需求之间的关系,但从政策的角度来说,就是要处理好政府和市场之间的关系问题。供给和需求关系属于经济范畴,而政府和市场关系属于政治范畴。中国现在讨论供给侧改革,就是要从调整政府和市场关系入手来解决供给和需求的问题。具体地说,就是要通过政府本身所能做的来减少已经过度的需求(即产能)和刺激新的需求,从而推动经济的发展。很显然,决策者提出的“供给侧改革”既非市场决定论,也非政府决定论,而是要努力达到政府和市场之间的平衡。


在西方,供给学派的崛起和消退也是和西方的经济实践紧密相关的。20世纪30年代资本主义世界经济大危机,是典型的市场失败,政府的作用因此变得重要起来,凯恩斯主义因而兴起,不仅作为一种经济学理论,更是作为一种解决实际经济问题的政策理论。凯恩斯主义经济学在当时的西方发挥了很大的作用。不过,  “二战”后,随着西方福利国家的大幅度扩张,形成了庞大的第三部门,管理第三部门的政府官僚部门也急剧扩张,随之而来的就是经济的滞涨和政府的财政危机。西方所面临的这些实际经济问题促使人们对凯恩斯主义所强调的政府作用进行反思。


02


在学术层面,凯恩斯主义自出台之后,其批评者从来就没有间断过,战后很多自由主义经济理论就是在和凯恩斯主义的对话过程中产生和发展起来的。西方所面临的实际经济问题为自由派经济学的崛起提供了一个绝好的机会,到了20世纪70年代就形成了供给学派经济学。到80年代,供给学派经济学就成为西方盛行的新自由主义经济政策的核心,具体体现在美国里根革命和英国撒切尔革命上。尽管供给学派往往过分强调市场的作用,但在实际政策中,只是对之前政府作用过大的矫正而已。供给侧改革在减税、实体经济领域的私有化和减少政府规模方面取得了一些成就,但在很多原来计划要大力改革的领域(主要是包括医疗和教育在内的社会领域)并没有成功。实际上,总体上说,即使在西方被视为最自由的经济体中(例如美国),政府不仅没有退出经济领域,其作用反而一直在强化。从学术层面上,人们可以对政府和市场之间的关系有不同的看法,或者倾向于市场,或者倾向于政府,但在实际政策领域,政府和市场都是需要的,政府和市场两者关系的不可脱离性,正如供给和需求之间的关系不可脱离一样。


03


从政府层面看,今天讨论供给侧改革和十八届三中全会的精神是一致的。尽管中国早在1992年就提出了“社会主义市场经济”的概念,但对政府和市场之间的关系并不总是清楚的。十八届三中全会把此表述为,市场起决定性作用,更好地发挥政府的作用。在这个背景中,“供给侧改革”就是要通过减少政府的作用而强化市场的作用。不过,这绝对不是如一些鼓吹者相信的“市场万能”和“市场决定论”。


改革开放以来,就政府和经济的关系而言,中国基本上走了一条其他东亚经济体所走过的道路,即发展型政府。国家通过各种能力在经济发展过程中扮演一个重要角色,甚至是主导角色。不过,政府的作用在经济发展的不同阶段是不同的。在早期,政府不仅需要支持企业的成长,而且也需要培养市场的发育。但在企业成长起来和市场逐渐成熟之后,政府本身就要转型,从早期的直接经济角色转型为间接经济角色,从经济活动的主体转型为经济活动的规制者。


今天的中国,政府也面临转型的困境。就政府和经济的关系来说,现在的情况已经发生了很大的变化,至少可以从如下几个方面来看:


第一,经济规模变大,政府的经济治理变得极其困难。在计划经济时代,政府可以随心所欲地管理经济,因为经济仅仅是政府的一个组成部分。在改革早期,经济规模比较小的时候,政府也可以找到各种方法对经济进行有效的干预。但是,今天中国的经济规模已经是世界第二,政府如果继续采用传统的办法,就很难干预,或者说干预不会像从前那样有效了。近来政府对金融市场的管治连连失利就充分说明了这种情况。


第二,也是因为经济基数的庞大,项目经济的时代已经过去了。过去,政府可以采用项目投入来刺激经济增长,既包括对像港口、机场、高速公路、高铁等基础设施的投入,也包括像奥运会和世界博览会那样的项目。但是,现在则不行了。一方面是因为基础设施建设的高峰期已经过去,另一方面是因为经济基数大了,通过项目得来的增长可能只是沧海一粟。


第三,因为一个庞大的国有企业的存在,政府仍然会继续是一个经济角色,但这个经济角色的性质和作用变了。从前国有企业的目的是“平准经济”(即平衡市场),但现在国有企业更多的是企业,无论是盈利还是提供公共服务,其“平准经济”的功能越来越弱。


第四,政府很难干预国际经济。就中国政府来说,政府可以有能力防止国际经济的影响,但没有能力来干预国际经济。也就是说,对国际经济的变化,政府只能有所反应,而没有控制能力。实际上,除了绝少数几个国家,例如美国,大多数政府没有足够的能力来干预国际资本主导的国际经济市场。


面对这些新情况,一些自由派经济学信奉者(包括今天中国的很多供给学派信奉者)认为政府不应当干预市场,而应当让位于市场。实际上则不是。就政策来说,供给侧改革所强调的是政府的行为要符合市场规则,利用市场本身的力量来干预市场,而绝对不是完全放弃对市场的干预。

在推进经济可持续发展方面,政府如果不能继续使用从前的办法,那么就可以转向很多新的办法甚至创造新的办法,例如转向供给学派所强调的财政(例如减税)和货币政策(货币供应),也可以转向建设新的更具规模的市场平台,例如消除地方保护主义,建立内部超区域市场,开拓国际市场,深化自由贸易,等等。


进而,就政府对经济活动的干预来说,问题不在于要不要,而在于如何干预。只要政府存在,其必然会干预经济。这不仅仅是因为政府本身的逻辑,更在于市场的逻辑。就中国传统而言,政府是必然要想方设法来管治经济的,不管中国的市场经济如何发展,也不会发展到完全放任自流的自由经济。就市场本身来说,也会经常出现市场失败的现象,市场的失败就论证了政府干预的合理性。


从中国的现实来说,很多新的发展迫切需要政府发展出新的干预经济的手段,而非退出市场。不用否认,今天中国所面临的很多经济问题是过去政府过度干预的结果,例如产能过剩、杠杆过高、制度供给不足,等等。但供给侧改革并不是说不要政府的作用了。在很多领域,如果没有政府的干预,市场很难自动调节。


例如,今天金融经济、互联网经济和实体经济的失衡局面。金融经济和互联网经济都需要大力发展,但这些新部门经济的发展不能阻碍实体经济的发展。现在的情况就是金融经济和互联网经济发展过度,有效阻碍着实体经济的发展。大量的金融资源从实体经济流出,进入金融和互联网领域,金融公司通过各种操作大量收购优良的实体企业。如果实体经济发展被遏制,过度的金融和互联网经济本身也难以持续。没有任何迹象表明,市场可以自动实现它们之间的平衡。政府要不要立法限制金融公司毫无理性地收购实体经济企业?政府要不要限制金融和互联网公司的高度垄断?政府要不要规制互联网金融毫无节制的投机行为?对诸如此类的问题,即使在西方市场经济里,也有大量的立法规定,但在中国还是空白,使得资本仍然处于一种极其原始的状态。这种现状或许被一些自由派经济学家视为是“自由”,那么这种“自由”可能是昙花一现,不仅本身不可能持续,而且会有效拖垮实体经济。也就是说,在这些方面,中国所缺乏的是有效的制度供给。


再如,如何对付日益疯狂的国际金融资本对本国经济的冲击?今天,在各国政府的经济功能被日益弱化的同时,资本的力量在快速强化。如果政府毫无防备,毫无节制的国际资本可以摧毁任何一个经济体。国际资本已经由从前“倒卖”各国企业发展到有能力“倒卖”各国经济的程度。实际上,如何应付国际资本发动的经济战争是今天很多政府所面临的最大挑战之一。近来,在中国,诸多国际金融资本的诸多代理人纷纷出来批评政府对经济的管治是有其背景的。


从学科发展来说,继20世纪80年代之后,供给经济学派再次在中国崛起有其好处,它会促使人们思考中国经济学如何发展的问题。但在政策层面,供给学派的崛起绝对不能成为新自由主义经济学的简单回归。新自由主义经济学尽管也给中国带来了一些好处,但也造成了诸多严重的恶果,尤其是社会领域的沦陷。在供给侧改革回归的情况下,所需要的是理性的回归,再次审视政府和市场之间的关系,使得两者在新的情况下再次实现平衡。任何抛弃市场或者抛弃政府的努力,在理论上都会是徒劳无功的,在实际政策层面也是非常有害的。



* 本文作者郑永年教授系华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席,转载必须注明出处。

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