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于茗卉:中国城市土地交易制度的奥秘

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于茗卉 发表于2018-01-24

2017年中旬,曾经以47.6亿元摘得南京麒麟G09宅地成为当时区域地王的京港澳集团,因拖欠施工方工程款而被叫停该项目,成为媒体认为的“打响了地王崩盘的第一枪”。在此之后,全国一二线城市开始陆续出现地王崩盘现象。克而瑞(CRIC)相关研究分析显示,全国热门城市的50个典型地王中,仅有7个开盘,有29个已开工未开盘,而剩下14个则尚未开工。


公众的批评和怀疑再一次将焦点对准现行的土地交易体制,即所谓的“划拨”和“招拍挂”的双轨制制度,主要问题包括缺乏监管、地方政府对土地财政的依赖、土地滥用、与土地有关的腐败案件频发、地王频出但不可持续、对房价推波助澜以及发展不平衡等。这需要学者和政策制定者重视几个方面的问题:中国现行的城市土地交易制度存在的基础是什么?什么发生了变化?城市土地交易制度应该怎样配合当今社会发生的变化?


中国城市土地交易制度的变迁和现状


中国城市土地的交易制度主要历了三个阶段,从最早的计划分配,到划拨(准行政分配),再到目前的市场化土地交易(招拍挂制度)不同的土地交易制度都符合当时特定阶段城市发展的需要,也都从某种程度上满足和推动了当时社会和经济的发展进步。


而中国现行的城市土地交易制度起始于2004年6月5日国土资源部发布的《关于开展商业用地使用权监管工作的公告》(又称71条)。该公告设立了“8·31大限”,明确规定了在当年8月31日之后,所有用于商业用途的土地(特定用途除外),必须通过招拍挂的方式进行转让。与此同时,在中央的鼓励下,中国进入了“双轨制”并存的时期,即“划拨”和“招拍挂制度”并存,而伴随着中国经济改革的不断深入,以及土地法律法规的不断完善,以市场为主导的招拍挂制度日益普及。


这三种土地交易方式具有明显的差异,在制度设计方面,以市场为驱动的招拍挂制度在完善土地管理制度化方面具有明显的优势。它允许更多的个人或者组织参与竞争,从而降低了国家对于土地分配的垄断地位。同时,土地交易的过程需公开化,即通过新闻、政府文件或网络等方式向公众公开,这就极大提高了交易的透明性。因此,自招拍挂制度诞生以来,逐渐并已经成为全国建设用地交易的主要方式,也给土地交易市场带来了新的契机。

随着经济的发展,土地交易市场得到了极大的发展。截至2013年,全国土地交易涉及面积达37.48公顷。其中,通过招拍挂制度进行交易的土地占到了总面积的90%左右。最为明显的是,市场为主导的招拍挂制度为地方政府带来了巨大的收益。虽然近两年国家报告显示国家土地出让出现“双降”,即土地面积和土地出让金价格都明显降低,但实际上这也是土地出让单价急剧攀升的一年。尤其是在2016年,全国土地出让的单价高达0.17亿/公顷,达到历年以来的峰值。


中国城市土地交易存在的问题和挑战


中国城市土地主要采用协议和招拍挂“双轨制”的方法进行交易,不可避免地存在以下几个方面的问题:地方政府对于土地财政的过度依赖、土地招拍挂市场的违法案件屡禁不绝、不断推高的地价引发高房价、地区经济社会发展不均衡等。


1. 地方政府对于土地财政的过度依赖

中国快速的城市化进程使得越来越多的地方政府刮起“卖地风”,过度依赖卖地作为重要的收入来源补充。这严重挑战了地方政府财力的可持续性,同时也影响了地方政府的支出方向。


1994年的分税制改革通常被认为是中国土地财政的根源。中央政府改变财政政策,在税收中所占比例大幅度提升的同时,地方政府则在税收分享制度中处于相对劣势,而与此同时,地方政府面临严重的自身经济发展的需求,这就造成了地方政府财政收支的缺口不断扩大。中央政府规定一切预算外收入可以归地方政府所有,这就迫使其开始逐步考虑通过卖地提高土地出让金收入来弥补财力不足。


然而数据显示,土地交易改革中2004年的“8·31大限”才是所谓的“土地财政”的真正起点。自此,中国进入市场化土地交易的全面实施时代,招拍挂的土地转让制度,尤其是价高者所得的规则,为地方政府带来了大量的预算外收入。


土地出让收入成为学术界和政策制定者共同面临的热点问题,不仅仅因为其庞大的规模,也同时因为作为预算外收入,中央政府对土地出让收入的规模和使用情况知之甚少,尤其是在2007年前,预算外财政支出并未体现在政府报告当中。近年来连续出现的“审计风暴”就暴露出严重的问题。2010年和2012年,国家审计署发布了两份关于土地专项资金使用情况和土地出让收益的审计报告(53号和114号报告),报告披露了地方土地转让收入管理中的主要问题。


首先,涉及土地流转灰色地带,地方官员通过故意降低转让价格来获取个人收益,这导致了土地出让收入的重大损失;其次,地方政府土地出让收入管理不透明,部分收入并未纳入基金管理;再次,部分地方政府并未遵守相关规定,改变了土地转让收入的用途。


近年来不少学界和政府官员提出一系列旨在解决“土地财政”现象的措施,但一切都治标不治本。土地财政兴起背后重要的原因是地方政府在面临经济发展的需要和紧张的财政缺口之间所不得不采取的措施,而这两者在短期内都很难得到根本扭转。在地方政府寻找到新的收入来源之前,任何措施都只能在某种程度上遏制土地财政,并不能永久解决。


2. 土地交易违法案件屡禁不止


当地方政府基于利益最大化的目的来转让土地使用权时,不可避免出现土地市场的管理问题。虽然有学者认为以市场为主导的招拍挂制度可以有效遏制土地管理和腐败问题,并且这也是当时招拍挂制度上台的一种考量,但新形式的腐败行为层出不穷,为新一轮的土地交易改革提出了艰巨的任务。


在实际选择土地出让方式时,地方政府并不会完全遵照法律法规的规定。地方政府可能会有一些其他考虑,例如晋升激励、部门利益等,这其中尤为重要的是对经济增长率和财政收入的偏好。为了招商引资,地方政府往往会压低价格,尤其是在工业用地出让中会普遍采取有意向的挂牌出让,使得出让金显著偏低。


同时,以市场为主导的土地交易也出现了新的违法行为,例如暗箱操作和联盟操作。暗箱操作往往涉及投标公司与官员的相互勾结,投标公司利用金钱等“俘获”相关官员,作为交换,提前获得内部信息,以设计出更具有竞争力的标书和报价。另一种更为恶劣的情况是被“俘获”的官员通过补充、更改甚至破坏重要公告/资料等方式,以刻意降低招标要求来满足特定投标公司的要求。


而联盟操作则更多的是投标公司的相互勾结,经过协商,结盟的所有竞标者可以轮流成为竞标成功者。在特定的投标中,其他“陪标者”以故意低价的方法确保某投标公司成功中标,同时价格较低。作为回报,“陪标者”可以分享一些额外的利润。联盟操作往往是固定、本地化和难以甄别的,并存在所有的土地招拍挂方式之中。虽然从规则上并未明显违规,但造成了不公平竞争和土地价格的恶意压低。


3. 推动房价提升,衍生出其他社会问题


在过去,地方政府往往需要工业来带动地方经济发展,而如今则更多的是通过商业行为,如房地产的发展和商业中心的建设来带动经济发展在商业大规模开发的背景下,众多的房地产参与和以市场为主导的土地交易模式导致了众多的“地王”。事实上,城市土地已经成为众多国有和私营企业争夺的重要战场,通过招标的竞争往往导致土地获得成本较高,从而将房价推到不合理的高水平


国土资源局在2016年的公报中,检测了全国主要城市的地价上涨,具体来看,上半年300个城市推出土地面积45912万平方米,成交面积37398万平方米,出让金总额14735亿元,同比增加34%;成交均价2249元/平方米,同比增加40%;平均溢价率为36%。从整体上来看,自从2012年开始,商服、住宅、工业用地持续增长,其中住宅地价从2015年第二季度开始成为各类城市土地中价格增长最快的,而在2016年第二季度之后增速更是远远超过了商服地价和工业地价的涨幅(其中工业用地地价增幅最低)。


土地出让金的增长直接意味着房地产行业仍会稳定发展。相关研究已经明确显示,在现在的房地产行业的成本中,土地购置已经成为重头。目前,房地产行业面临着以下问题:房地产投资中土地购置费日益增高,土地出让无论是面积还是金额都持续居高不下,房地产企业补库存的需求仍将持续等等。再综合考虑前期各企业的拿地情况,在未来相当长一段时间内可以预见的是房地产行业依然会持续稳定发展。


中国的城市土地交易市场化改革是伴随着房地产的市场化而进行的。以市场为导向的土地交易制度弥补了地方政府的财力,促成了居高不下的房价问题,也不可避免地带来了一系列社会问题。未来旨在纠正招拍挂制度为主的城市土地交易制度改革势在必行。虽然国家通过一系列的政策修订来试图扭转现存的中国城市土地的交易方式所存在的问题,但进度依然非常缓慢。中国城市土地交易制度所牵扯的方面较多也较为复杂,既有中央政府与地方政府的博弈,也有地方政府与市场的博弈,更存在包含经济、社会、民生等多方面的利益考量。



作者于茗卉系澳门大学博士生。


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