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社会 正文

中美台战略模糊时代的终结?

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祁冬涛 发表于2019-06-21

近年来快速崛起的中国与日益警惕的美国之间出现很多矛盾和冲突。从崛起战略的角度来看,这是因为当中国的崛起战略从模糊逐渐走向清晰后,美国也以更加清晰的战略来应对中国的崛起。以前中国长期奉行“韬光养晦”战略,在涉及美国的一些重大问题上保持战略模糊,美国对中国也相应保持战略模糊,双方的战略模糊让潜在的矛盾和冲突一直没有浮上台面,形成相对稳定的局面。随着中国逐渐从“韬光养晦”走向“有所作为”战略,中国在很多问题上逐渐转为战略清晰,美国则后来者居上,在遏制中国方面也不再保持战略模糊,结果就是中美关系变得紧张而动荡。


去年中美台三边关系经历快速变化,充分显示了三方从战略模糊向战略清晰过渡时期形成的新挑战和新角力,值得我们高度关注。本文将简单梳理三方正经历的这种过渡,试图向读者说明:三方在经过一番角力后,应该会形成新的战略模糊平衡点。因为历史告诉我们,在一些重大争议性问题上,战略模糊能够使各方求同存异、保持关系的稳定和发展,而战略清晰往往造成冲突加剧,甚至导致战争。


中国大陆的战略模糊与清晰


中国大陆最初对台湾问题的解决有着非常清晰的战略,就是武力解放台湾。但在军事进攻失利,尤其是美国介入后,中国大陆不得不改为“和平统一”战略。“和平统一”长久以来处于战略模糊状态,因为最重要的问题,也就是何时统一台湾并无定论。据说毛泽东曾对尼克松和基辛格讲过:中国解决台湾问题可以等一百年。这种一百年的概念是中国人常用的一种虚指,代表要经过很长时间,不一定是新中国成立一百周年,即2049年时。于是,没有时间限制的“和平统一”逐渐变成了有和平无统一,这大大减轻了对台湾和美国的压力,也给了中国大陆足够长的时间逐渐为和平统一创造条件。


另外,统一对于大陆最高领导人来讲,重要性有多高也是一个没有明确答案的问题。改革开放以来,很清楚的是经济发展永远都是大陆政府最重要的事情,台湾问题不但是次要问题,而且长期以来台湾的资金、技术、人员都曾是推动大陆经济发展的重要力量,大陆不会为了统一而牺牲自己的经济发展。最后,大陆从未放弃在某些情况下以武力统一台湾的选项,但大陆的军事力量是否能够攻克台湾,尤其是在美国军事介入的情况下,这更是一个长期没有明确答案的问题,也就成为大陆对台战略模糊的一部分。


战略模糊减轻了台湾问题对中美台三方的压力。在这种战略模糊的状态下,大陆结合自己经济发展的需要,对台湾的促统策略是间接地“以经围政”,重点在于促进台湾对大陆的投资和贸易,通过加深台湾对大陆的经济依赖来削弱其独立倾向和能力。直接的促统方式,例如政治谈判,则一直无法推动。甚至对台独势力的遏制,也一直比较被动,往往是在出现重大台独事件时,才以军事演习等方式,甚至联合美国一起对台湾进行警告和打击。需要特别提到的是,2005年大陆通过的《反分裂国家法》,可以看作是以战略清晰来为当时正推动各种台独活动的陈水扁当局划下红线,起到了“亮剑”的警示作用。


大陆进入新时代后,对台战略逐渐变得清晰。首先是把统一台湾作为民族复兴的一部分,新中国成立一百周年的2049年既然是实现民族复兴的日子,自然也成为统一的最后期限,这也正好符合毛泽东当年的一百年之说。当然,很多人都感觉统一也许会提前到来,因为大陆领导人近几年反复强调:统一问题不能一代代无限期拖下去,似乎暗示在他这一代领导人中就应该实现统一。统一的期限逐渐变得清晰,同时意味着统一对于大陆领导人的重要性也在逐渐上升,否则就无法保证统一如期实现。另一方面,中国的军事建设一直以解决台湾问题为核心,所以中国的军力,尤其是海军和空军力量在近几年的快速上升和广泛展示,也向各界发出更清晰的信号,让大家感受到大陆解决台湾问题的决心、信心和能力都在快速增强。


战略清晰在大陆带来的自然后果,就是大陆从上到下对统一正变得更加迫切。这种迫切心情首先反映在对台独的打击上:大陆政府正主动出击,通过夺取台湾的“建交国”和阻止台湾参与某些重要国际组织来缩限台湾的国际空间,要求在华有业务的外国公司正确标识台湾属于中国,军机绕台飞行成为常态,航母也屡次通过台湾海峡等等;而大陆民间对在陆工作的台湾艺人和商人的“台独”言行也变得更加敏感,经常进行告发和抵制等等。


在促统方面,大陆领导人一月份在“告台湾同胞书”四十周年纪念会上的讲话,可以看作是新时代的促统宣言,不但向各界传达了统一的决心和信心,更重要的是建议了一系列具体的促统方法。例如,澄清“九二共识”不但是“一个中国”的共识,也是“两岸共同努力谋求国家统一”的共识,提前一年提醒下一任台湾地区领导人不能再逃避促统的责任;邀请台湾各界代表一起进行民主协商,“就推动两岸关系和平发展达成制度性安排”等等。在统一战略逐渐清晰的背景下,对台的促统策略则逐渐由吸引台湾投资和贸易,转向吸引更多台湾人才扎根大陆。


美国的战略模糊与清晰


1949年中华人民共和国刚成立时,美国因为对国民党的极度失望甚至厌恶,对台湾采取模糊的“袖手旁观”(hands-off)政策,并不想主动阻挠大陆解放台湾。但因为朝鲜战争的爆发,中美在朝鲜战场上成为敌手,美国对于台湾问题的战略不但转变,而且变得很清晰,就是协防台湾抵抗大陆对台的军事行动,为此与台湾签订《共同防御条约》,向中国大陆和其他国家清楚表明保卫台湾的决心。自从1979年中美建交以来,美国对台湾问题的战略变得模糊。


首先,美国声明台湾并非美国的核心利益,这其实给了美国在台湾问题上更大的回旋余地,可以更加灵活地针对大陆打台湾牌。而对中国大陆而言,因为台湾属于中国大陆的核心利益,在台湾问题上的回旋余地不如美国大。其次,美国经常强调,“不统、不独、不武”的两岸关系现状最符合美国的国家利益,反对中国大陆和台湾单方面改变这种现状。最后,美国总是反复重申:中美之间的三个联合公报和《台湾关系法》是美国处理台湾问题的基础,而美国的战略模糊首先就隐藏在这些基础之中。


很多人都知道,在这三个联合公报的中文版中,美国政府承认了“一个中国原则,包括“台湾属于中国的一部分”。英文版中用来表示“承认”的词是 acknowledge,但问题是acknowledge这个词还有其他意思,也可以被理解为美方只是“认识到”中方的一个中国原则。事实上,第一份联合公报(1972)即上海公报的中文版中,就把acknowledge翻译为“认识到”,但是在后面两份公报中都改译为“承认”。所以,在英语世界中,一直有种说法,认为美国并没有承认(recognize)或接受(accept)中方的一个中国原则,包括台湾属于中国的一部分。


2009年,美国在台协会(AIT)主席薄瑞光在与台湾媒体茶叙时,曾明确发表过这种看法。这是美国在台湾问题上采取战略模糊的一种表现,即一方面承认中国大陆是在国际上代表中国的唯一合法政府,但另一方面对台湾的地位采取模糊的立场。


更为重要的是,美国在与中国大陆建交后,马上通过《台湾关系法》,除了向台湾保证会维持非官方关系,更保证向台湾出售武器,以帮助台湾有能力抵抗大陆可能的军事进攻。从此以后,历任美国总统都会向台湾出售武器。里根政府时期的中美第三份联合公报(1982)中,美方声明:售台武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平,并准备逐步减少售台武器。但事实上美方后来并没有遵守自己的声明。而且里根政府在和中国签署这第三份联合公报之前,已经向台湾当局作出“六项保证”,保证中美台三边关系的现状不会因为这份联合公报受到影响。所以,在中国大陆和台湾之间,美国用内外有别、左右平衡的策略来维持一种战略模糊的立场。


美国的战略模糊还反映在另外一个关键问题上:如果中国大陆以武力统一台湾,美国是否会像以前一样以军事力量介入来阻止中国大陆统一台湾?历任美国总统或者回避这个问题,或者给出模棱两可的回答。最接近清晰回答的也许是小布什总统,2001年他曾公开表明美国在台湾问题上的战略模糊是有问题的,自己要采取更加清晰的战略,例如,美国有责任保卫台湾,自己也会不计代价(whatever it  took)帮助台湾抵抗中国大陆的军事进攻。美国在军事保卫台湾问题上采取模糊立场,主要是想在不挑战中国底线的前提下,以可能的军事介入对中国武统台湾进行吓阻。


美国要花多大成本来帮助台湾?这个问题其实是由台湾对于美国的战略价值大小决定的。除了历史和意识形态原因,美国之所以愿意帮助台湾,主要是因为从战略上看,台湾在美国遏制中国的第一岛链中处于非常重要的位置,以致于台湾曾拥有“永不沉没的航空母舰”的称号——当然是美国用来对付中国的“航空母舰”。随着中国国力和军力的快速崛起,中国拥有了自己的航母,突破第一岛链的封锁已经不是大问题,台湾对美国的战略价值随之下降,美国外交界学者因此在前几年也开始出现“弃台论”。“弃台论”者认为中国的崛起不可阻挡,中国军力的快速上升将成功吓阻美国不敢军事介入中国大陆武统台湾,与其到时眼睁睁地看着台湾被中国大陆拿去,不如趁现在中国仍力有未逮之时,以台湾作为筹码向中国大陆换取更多利益。“弃台论”在美国外交界没有占到上风,但也反映出美国内部对台湾的战略价值存在模糊认识,这也成为美国对台战略模糊的一个原因。


虽然长期秉持战略模糊,但美国的底线是中国大陆和台湾不可单方改变两岸之间“不统、不独、不武”的现状。所以,在1995和1996台海危机时,美国派航母进入台湾附近海域,以吓阻中国大陆针对台湾的军事行动。而在陈水扁第二任期,美国也配合中国政府,反复警告他不要踩法理台独的红线。2008后两岸关系大发展,美国政府也就回到曾长期采用的“自动驾驶模式”(auto-polite mode),对两岸关系并不给予特别多的关注。


随着特朗普上台,中美台三边关系开始出现变化。美国国内的反中浪潮逐渐扩大,美国遏制中国的战略也逐渐开始清晰。在这样的大背景下,台湾对于美国的战略价值开始上升,美国国内的“友台派”趁机推动长期模糊的对台战略走向清晰化,对中国政府的”一中原则”形成挑战,自然对中美台关系也形成挑战。


2016年底,特朗普胜选后就任前,与台湾地区领导人蔡英文通电话,成为中美建交以来的第一次。不久他又对媒体说,一个中国原则有可能成为他和中国谈判的筹码,让中国感到不安:因为美国政府从未公开挑战过一个中国原则。2017年美国政府在中美台关系上又回到了“自动驾驶”模式,基本没有在台湾问题上挑战中国。但2018年,随着美国遏制中国的战略逐渐清晰和中美贸易战的升级,美国国会两院先后通过《台湾旅行法》和《亚洲再保障倡议法》,2019年5月7日联邦众议院则已经通过《2019年台湾保证法》与《重新确认美国对台及对执行台湾关系法承诺》决议案,呼吁美国对台军售常态化,重启美台贸易会谈,推动美台关系正常化,美国长期的对台战略模糊也逐渐变得清晰。


《台湾旅行法》赞扬了台湾的民主成就,然后声明:美国内阁成员和其他高层官员对于一个国家的访问,显示了美国与这个国家关系的广度和深度((5) Visits to a country by United States Cabinet members and other high-ranking officials are an indicator of the breadth and depth of ties between the United States and such country.)。所以,这个声明已经暗暗把台湾作为“一个国家(country)来对待。《亚洲再保障倡议法》中则把“对台湾的承诺”(Commitment to Taiwan)明确单列为一部分,不但要求美国总统应该针对中国大陆对台湾的威胁,定期(regular)出售武器给台湾,也要帮助台湾发展军力。


而5月7日众议院通过的《2019年台湾保证法》则明确表示:美国的政策是在《台湾关系法》的指导下,以与“(对台)六项保证”和美国的“一个中国”政策相一致的方式加强对台湾的承诺。 ((6) It is the policy of the United States to reinforce its commitments to Taiwan under the Taiwan Relations Act in a manner consistent with the “Six Assurances” and in accordance with the United States “One China” policy.)中国对这样的表述肯定感觉啼笑皆非,因为如果以和“一个中国”政策相一致的方式,美国就不应该通过立法来加强对台湾的各种承诺;美国一边承认“一个中国”,一边立法加强对台湾的承诺,这岂不是自相矛盾?


但美国这样的表述,其实是在暗指美国的“一个中国”政策和中国的“一个中国”原则是不同的,根据美国的“一中”政策,美国通过立法加强对台湾的承诺是没有问题的。这其实是在把双方在“一中”政策上长期存在的模糊分歧间接地公开化、清晰化,为将来可能进一步挑战中国的“一中”原则铺路。果然,在5月13日,众议院外交委员会在其推特账户上,反驳中国外交部对美方违背“一中”原则的指责,明确指出美方的“一中”政策不等于中国的“一中”原则。


美台高层官员互访一直是中国极力反对的,但也是上面这几部新法律重点推动的。2018—2019年美台高层互访并发表公开演讲逐渐进入一个小高潮:蔡英文过境美国时访问联邦政府下属机构、在里根图书馆公开演讲,都打破了历史惯例;民进党籍的桃园市长郑文灿访美也受到美国政府和国会的高规格接待;今年5月13-21日台湾国安会秘书长李大维访美时会晤美国国家安全顾问博尔顿,并与美方官员一同会晤台湾友邦代表,皆为1979年美台断交后首次;美方高官和国会议员也频频访台并发表演讲,美台智库之间的二轨沟通也非常热络。


“印太战略”已经成为美国遏制中国的重要战略,美国一直公开宣扬并且以立法的形式确认:台湾因其民主成就将通过“印太战略”成为美国的重要伙伴。而台湾则积极表态支持美国的“印太战略”。双方在“印太战略”的名义下开展了一系列活动,3月19号台湾外交部长吴钊燮和美国在台协会处长郦英杰共同宣布,美台将建立针对“印太战略”的每年对话机制,而这种共同公开宣布的形式本身,已经是打破常规的做法了。4月15号郦英杰在与台湾共同举行的庆祝《台湾关系法》四十周年的论坛上,宣布将在四个方面增进台美关系,即增进台美安全关系、增进台美经济与商业合作、增进台美人民关系,以及增进台湾国际参与。这“四个增进”就是美国对台战略逐渐清晰的具体内容。


5月21日李大维访美后,台湾宣布将美国在台协会(AIT)的在美对等机构“北美事务协调委员会”更名为“台湾美国事务委员会”,向“正名”迈出一步。整体来看,中美之间逐渐上升到对立关系,为民进党当局和美国内部的“友台派”创造了机会,使得双方正联手把台美关系朝着正常化的方向推动。这必然推动美国逐渐减少对台战略的模糊性,引起中国的反制,例如,近期中国大陆多种型号的军机在台湾附近进行训练以及海军进行实弹军演,发出反制信号。

美国在台湾问题上的战略模糊一直试图达到“双遏制”的目的,即一方面遏制中国大陆武统台湾,另一方面也遏制台湾追求法理独立。现在因为蔡英文和赖清德都强调台湾已经是“独立国家”,不必再追求法理独立,美国的“双遏制”已经变为“单遏制”:联合台湾遏制中国大陆,打的旗号是中国大陆在单方面改变台海现状。在“反华”成为美国两党的最大公约数的背景下,这种旗号在美国国会畅通无阻。每一次“友台”法案的无异议通过,其实反映的是两党议员对法案缺乏认真细致的讨论,背后的推动力量其实是逐渐高涨的“反华”情绪。事实上,美国对台战略的每一次大变化,都是其对华战略大变化的附属物。


台湾的战略模糊与清晰


台湾处于中美两强之间,如果可能的话,战略模糊是最好的选择。陈水扁当局曾试图以战略清晰的姿态推动台湾法理独立,但遭到中美共同管制,结果是民进党下台后在野八年。马英九上台后所承认的“九二共识”,其实是战略模糊的产物,因为国民党的“九二共识”对中国大陆强调“一中”,但对台湾内部则强调“各表”,这种内外有别的“一中各表”只要能被大陆接受,就能维持两岸关系的稳定。蔡英文其实也想维持这种战略模糊的立场。例如,她上台前就承诺愿意接受而且会致力于维持当前两岸关系的现状,上台后更承诺遵循中华民国宪法和《两岸关系条例》(都是在一个中国原则下制定的,虽然这个“中国”在台湾是指“中华民国”),而且反复保证不会像陈水扁那样冲撞两岸关系底线等等。只是她没有明确接受大陆不允许模糊的一条原则:“一个中国原则”,使得两岸官方关系冻结。


2018年11月台湾地方选举结束后,民进党因为大败而逐渐放弃战略模糊立场,配合美国的遏制中国战略,通过军事演习等手段,在岛内炒作“中国威胁论”,一方面试图赢回其社会基础的支持,另一方面借机快速提升与美国的关系,希望在2020年1月的“总统立委大选中能赢得选举。所以,民进党不但在岛内,而且在美国的各种场合进行表态,感谢美国对台湾的支持,支持美国遏制中国大陆的战略计划,其“联美抗中”的战略已经非常清晰。


未来会出现新的模糊平衡点吗?


今年是中美建交40周年,同时也是《台湾关系法》出台40周年,中美之间、台美之间本来都应该热热闹闹地庆祝。但中美之间因贸易战没举行任何庆祝活动,台美之间的庆祝活动则层出不穷,这似乎预示着中美台三边关系正走向一个新阶段。推动形成这个新阶段的力量,是中美台三方都在逐渐由战略模糊走向战略清晰。在台湾问题上,模糊有利于避免冲突,清晰却往往带来动荡。


如果2020年台湾重新由不支持台独的政党执政,台湾很可能首先重返战略模糊,努力避免成为中美角力的筹码;到时中国大陆也可以就势在新现状的基础上重回战略模糊,那时大陆和台湾之间应该会形成新的模糊平衡点,以重回和平合作的良性关系。美国一直宣称反对大陆和台湾任何一方单方面改变台海现状,但并不反对双方通过和平协商的方式共同找到解决台湾问题的途径。但现在看起来美国不会轻易重回战略模糊,遏制中国的战略反而会越来越清晰,台湾在其战略中的地位也将越来越清晰。所以,在多大程度上美国愿意接受两岸之间新的模糊平衡点,仍是个有待观察的问题。




文作者:祁冬涛,新加坡国立大学东亚研究所研究员。


本文曾分为三篇小文发表在《联合早报,此为整合与修改后的版本。经作者授权发布。

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