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社会 正文

粤港澳大湾区融合发展的对策研究

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韩永辉、张帆 发表于2018-07-10

体制机制层面

力争国家战略的顶层设计,以自贸区为试验平台


1. 建言中央加强顶层设计,保障大湾区融合发展


粤港澳大湾区规划涉及“一国两制”下“三个独立关税区”的交互协作,因此有必要建言中央加强统筹规划,积极引导。一是建言中央加强对粤港澳大湾区发展的统筹规划,充分考虑粤、港、澳及各部委的意见,加速推进《粤港澳大湾区城市群发展规划》的编制。


二是建言中央应加强协调各方利益,促进各级、各地部门之间的联络沟通和政策协调,清除社会经济发展及体制机制改革中的障碍。


三是建言中央进一步推进“权力下放”,在现有的四方磋商会议基础上,探索建立新的粤港澳合作机制(如大湾区合作联席会议),统筹协调大湾区建设规划编制及实施中遇到的问题,并使其日常化、制度化、正式化,提高区域管理的自主权。同时,在正式的区域合作机制成立之前,粤港澳三地也应积极建立初步的联络和协调机制,加强前期的沟通与准备工作。


2. 完善《内地与香港、澳门更紧密经贸关系安排》(CEPA)框架下的粤港澳经贸合作


当前CEPA的制度设计仍存在政策执行机制不完善、施政难度大和实质性效益缺乏等问题,为此粤港澳三地应加强沟通,完善CEPA的制度改进工作,实现粤港澳服务贸易自由化。一是强调对业界需求的贴合,深入调研,准确把握各行各业,特别是中小企业的政策诉求,避免政策与市场的脱节。


二是深化开放水平,降低市场限制。在金融、保险及法律等港澳占有较大优势的领域中,放低对港澳企业的行业准入门槛,鼓励中小型港澳企业进驻内地开展经营。同时,放宽对港澳企业在法律诉讼、金融服务及物流运输等行业的服务范围限制,实现港澳企业与内地企业的平等经营,避免出现“大门开,小门不开”的现象。此外,在CEPA中或通过补充性的立法,进一步区分港澳投资者与外国投资者在湾区内的市场待遇,加强相关优惠政策的社会宣传。


三是加强CEPA框架的配套措施,参照国际标准,提高CEPA下各行业管理法规的透明度和可操作性,实现政策的落地实施和实质性生效,逐渐减少并消除“弹簧门”“玻璃门”的现象。特别是可以在粤港澳大湾区区域探索试行基于CEPA框架的粤港澳三地建筑、医疗、会计、税务、金融、房地产等领域的专业资格互认。


3. 以自贸区为制度改革试验先锋,打造大湾区融合发展的示范平台


粤港澳大湾区的融合发展不仅涉及我国进一步深化“对外开放”的基本国策,更涉及“一国两制”和更深层次的政治制度的改革创新。围绕自由贸易港“境内关外”政策制度特点和香港本身就是世界最大自由港的优势,可将自由贸易港打造成支撑粤港澳大湾区建设的关键载体和核心平台,以更好地促进粤港澳经贸更紧密融合,支持香港、澳门进一步融入到国家发展大局当中。


因此,广东或可以广州南沙、深圳前海以及珠海横琴为大湾区融合发展的试验平台,争取中央支持,出台一系列“比特区更特”政策措施,推进包括经济、政治及社会等领域在内的各项创新政策与制度革新的先试先行,着力营造改革开放的政策高地。对于试验成果较好的政策措施,则随后向大湾区内有条件的地区进行推广。


要素流动治理层面

打破“软”“硬”障碍,促成高端要素流动与汇聚


1. 减少政策“软制约”,促进湾区内高层次人员高效流动


当前制约粤港澳大湾区内人员高效流通的因素除了硬件设施外,还有政策制度上的软性约束,为此应加快消除政策壁垒。一是尽快建立港澳居民来往湾区的通行证制度,实现该通行证与内地居民身份证的同条件使用,并能够享受与所在地户籍居民(湾区内)的同等福利。在《港澳居民来往内地通行证》叠加身份证功能,让港澳同胞在大陆更便利地享受交通、住宿、互联网、医疗等服务,实现大湾区人员正常往来的“无边界感”,增强港澳同胞作为中国公民的荣誉感。


二是降低人员通关成本,通过加强内地与港、澳口岸部门的协作,探索“合作查验、一次放行”“入境查验、出境监控”等新通关模式,并在湾区内的主要口岸增加自助查验通道和推行24小时通关。三是研究实施大湾区内机动车的“双向”“可控”“便利”进入政策,增加允许两地牌照机动车通关的口岸数量,进一步完善港澳单牌机动车进入内地行驶的政策措施。四是推动港澳政府简化内地人员来往港澳的签注流程,降低门槛,在短期尽快降低“三个月或一年内多次往返”的商务(S)类港澳通行证的申请门槛,在中期努力探索放开商务、科研及专业人员付港澳多次签注限制,促进三地高层次人员在区域内的自由流动。


2. 突破科技要素流动藩篱,建立产学研跨区域合作体系,把粤港澳大湾区建成国际一流的科技创新中心


当前粤港澳大湾区的科研创新能力依然较弱,要深化体制改革,建立企业为主体、市场为导向的创新体系,促进三地创新资源的交流合作。一是鼓励科技和专业人才跨区域流动,研究实施更便利的出入境政策、居住政策和更优惠的税收政策。二是联合科技厅、商务厅、海关等部门,针对企业、研究院以及高校等用于科研目的的湾区内物资流通,加强研究科研设备在粤港澳三地间进口关税问题,实行关税减免及行政审批简化,尽快提出有效的制度安排和管理办法,推动实现三地科研设备的共享共用。


三是鼓励核心新兴产业关键技术跨地合作创新,让香港在国际化的税制、法制以及知识产权保护等方面的独特优势与湾区内产业配套完善的优势充分对接,推动创新中心与制作基地联动合作,提升港深创新走廊的规模与水平,打造创新要素集聚、内生创新和基础创新能力拔尖的全球科技创新中心。四是完善政府性科研资金的使用和管理,允许符合条件的港澳学者申请国家科研项目资金或为港澳科研机构和人员提供科研信贷,并对湾区内向港澳流转的科研款项提供绿色通道。同时,在中国人民银行及相关国家部委的有效把控下,探索允许湾区内科创资金自由结算的可能性。



3. 疏通资本流动渠道,建立跨境金融合作新机制


一是推动内地金融服务对接港澳市场。以先行先试、循序渐进为原则,深化内地对港澳基金、保险、债券等金融产品服务的开放水平。会同港澳,深化“深港通”“债券通”等机制,疏通跨境交易渠道,丰富投资产品类别,提高内地实体经济对优质的港澳及国际金融资源的利用效率。积极向人民银行总行争取政策,支撑广东自贸区依托NRA账户体系,将“NRA+”作为特殊推动粤港澳开展跨境金融创新先行先试,推动广东与港澳的跨境金融创新业务合作便利化。


二是将港澳优质金融体系引进内地。降低港澳金融企业在湾区内设立金融机构的准入门槛。率先在广州南沙、深圳前海和珠海横琴三大自贸区试点,允许港澳证券、保险及其他金融企业独资经营,开展离岸货币、证券和其他金融衍生产品的交易业务。


三是促进湾区内货币的一体化发展。逐步扩大湾区内人民币跨境使用的规模和范围,支持湾区内的银行机构开展多元的跨境人民币及相关衍生产品的业务,并探索湾区内企业按规定跨境发行人民币债券的可能性。拓展基于多币种金融IC卡为载体的移动金融在粤港澳湾区的公共服务、旅游酒店、物业管理等领域的应用,加快三地金融支付服务一体化进程和服务水平。四是探索建立湾区内部的金融监管及沟通制度,并加强建设湾区内通行的“信用机制”,促进信用的互通、互认和互用,建立湾区“一处失信、处处受限”的惩戒体系。


4. 加强湾区内跨区域基础设施建设,建设综合交通运输网络


一是保障港珠澳大桥、广深港客运专线及粤澳新通道等重大跨境工程项目的建设施工,并联合三地加快研究完善的跨界通行政策,实现工程建造与项目运营的无缝对接。二是加强总体规划,推进区域内的铁路运输、跨城轨道以及城际公交的建设,打造湾区一小时生活圈。同时积极探讨粤港澳三地间的低空空域开放的问题,探索发展湾区内低空运输的可能性。三是联手打造世界级的对外综合交通运输枢纽,提升广州、深圳的国际交通运输综合服务功能,与香港形成优势互补、互惠共赢的港口、航空、物流服务体系。强化大湾区作为华南地区交通枢纽核心区域的辐射带动作用,完善建设大湾区至西南地区、海峡西岸地区、长三角地区以及华中地区的铁路、公路干线。



5. 加强跨境合作,实现湾区通关物流无缝对接,建设中国最大的自由贸易港群


一是借鉴国际贸易中先进的“单一窗口”标准,规范和统一湾区内的贸易单证模式、数据标准和身份认证。结合推进广东电子口岸平台建设,加快“通关物流动态系统”在全省口岸的部署应用和完善优化,为粤港澳推进压缩货物通关时间工作提供信息化管理服务支撑。二是提高货物清关效率,在探索实施“跨境一锁”“一地两检”及“合作查验”的基础上,进一步改革海关和检验、检疫业务的管理方式,为湾区内物资流转提供无缝清关服务,提高通关效率,降低通关成本。三是整合广州港、香港港、深圳港、珠海港、虎门港等港务资源,探索自由贸易试验区创新,力争把粤港澳大湾区建成中国面向全球的综合改革示范区,形成中国最大的自由贸易港群。


6. 提高监管水平,建立科学合理的网络信息管理体系


网络安全涉及国家经济、社会及安全的各个方面,但应该避免“一刀切”的方式,影响湾区内部以及湾区与世界的信息交流。因此应创新管理模式,以实现更加科学、合理的网络监管体系。一是在湾区内网络信息监管中积极发展、运用包括人工智能和深度学习在内的先进技术,加强甄别,深化与国外互联网企业的沟通协作,确保网络信息安全。二是在确保网络安全与有效监管的基础上,探索在部分地区逐步放开不必要的网络限制,如在南沙、前海和横琴自贸区建立服务湾区三地的跨境网络数据中心,完善与港澳直连互通的国际互联网环境,为港澳创新人员提供网络信息政策便利。三是加强大湾区网络基础设施的建设,加快推进湾区与海外网络连接的带宽建设,提高湾区内访问海外网络资源的速度,并探讨为港澳企业提供专用、低成本VPN的可能性。

区域协调均衡发展层面

立足分工协同融合,贯彻科学新发展理念


1. 统筹规划,实现大湾区内各城市的协调、协同和融合发展


一是明确区域内各城市的发展定位。巩固香港的国际金融、航运、贸易和法律仲裁中心地位,强化其国际资产管理与离岸人民币业务中心功能;推进澳门建设为世界旅游休闲中心,打造中国与葡语国家社会经济交流平台,并力促经济适度多元化发展;将广州建设为区域文化教育、贸易和创新中心,打造国际航运中心及综合性交通枢纽;加强深圳的改革开放试验田功能,建设国际科技产业创新中心;其他二级城市则根据自身发展条件及要素禀赋,充分发挥优势,在广深港的协同带动下,实现区域内的共同发展。


二是加强区域间产能合作,以广州南沙、深圳前海和珠海横琴三大自由贸易区为依托,推进改革政策的先行先试和制度创新,进一步吸引港澳企业参与对自贸区的投资建设,打造粤港澳深度合作的示范区。同时,也应鼓励与支持非自贸区框架下的区域合作,如港深落马洲河套地区科研创新合作、东莞滨海湾新区等,积极拓展产能合作的新渠道。


三是避免重复建设与同质化竞争。以广深港三地的港口竞争为例,香港港、深圳港与广州南沙港均位于世界十大最繁忙港口列表当中,近年来三地港口为争夺货运流量、占据市场,同质化竞争的现象越发激烈。这不仅导致了区域内资源配置效率的下降,更不利于湾区内部的融合发展。为此,广深港三地应加强沟通协调,统筹规划,实现港口之间的错位、协同发展。如香港可着力打造国际性的货物转运中心,深圳加强辐射湾区东部和珠江东岸区域,广州则承接湾区西部、珠江西岸区域,并充分发挥“铁水联运”的优势,打造区域性物流枢纽。


2. 贯彻新发展理念,促进大湾区融合对接“一带一路”倡议


当前粤港澳大湾区的发展水平与国际先进湾区的差距仍然较大,各区域要加快产业升级与发展转型,改善与优化经济结构。一是广州与深圳应深化供给侧结构性改革,淘汰落后、过剩产能,促进先进制造业与高端服务业发展,大力培育发展新动能,实现创新驱动发展和构建开放型经济新体制。而湾区内其他城市在积极响应供给侧改革的同时,应探索围绕广深港发展具有自身特色与优势的产业体系,打造区域内的多中心、多层次的产业发展局面。


二是运用大数据分析手段,系统分析粤港澳大湾区的要素流动情况,分析粤港澳城市群的基础性问题、方向性问题和最优运行机制,找准深化粤港澳大湾区协调发展的着力点。三是以“一带一路”建设为契机,加强粤港澳大湾区的“区域双向开放”功能,深化与“一带一路”沿线国家的产能合作和经济交流,构建“一带一路”对接融汇的重要支撑区。

政府治理及公共服务层面

关注民生合作,再造营商环境新优势


1. 政府提高行政水平,再造广东营商环境新优势


一是坚持依法行政,建设法治政府,改善区域内司法环境,消除港澳及境外投资者的顾虑,为湾区内融合发展保驾护航。二是拓展法治交流的渠道,推进内地与港澳在法律咨询、商业仲裁等领域的合作,通过逐条对照、逐项完善的方式,优化湾区内的营商、投资和贸易法规,依法保护企业与劳动者权益,减少内地与港澳的司法环境落差。三是打造优良的营商环境,充分研究借鉴香港与国际级高水平湾区的市场经济发展经验,以世界银行营商便利度(Easeof Doing Business)的指标为抓手,减少对企业和市场不合理的监管程序,提高政府“放、管、服”水平。四是制定与国际接轨的行业标准化体系,加强湾区内人才培养、资格互认、标准制定等方面的合作,扩大内地与港澳专业资格认证范围,拓展“一试三证”的试点范围,推动跨境执业便利性的提高。


2. 全面深化社会民生领域的交流合作,提升湾区内公共服务水平


一是探索湾区内社会保障与公共服务的跨区域衔接机制,实现区域内流动人员(包括港澳)与工作地居民在教育、医疗、养老、住房和交通等民生方面的平等待遇。二是深化跨境医疗合作,充分发挥现有的香港大学深圳医院的试验作用,创新协作模式,推广成熟经验,吸引港澳医疗机构投资,提高湾区内医疗水平。同时广东应积极协助港澳实施养老服务的产业对接,建设一批示范性的湾区养老基地,积极支持香港政府的“广东计划”,为港澳长者赴粤养老提供便利。三是加强教育合作,探索创新联招考试、免试招生、自主招生等多种形式的招生制度,鼓励香港学生到广东就读高校。支持粤港澳高校合作办学,鼓励三地高校教师交流任职,探索学分互认、更灵活的交换生项目以及科研成果共享等合作方式。


社会认同与参与层面

增进共识认同,让湾区成果普惠港澳各阶层

1. 长期规划,循序渐进,消除误解,增进认同


当前内地与港澳发展差距依然较大,这种经济社会发展水平的差异导致了港澳群众对大湾区的融合发展产生了包括就业竞争加剧、住房及公共服务压力加大、法律体制差异等担忧。我们应该认识到,粤港澳大湾区的建设是一个长期的过程,无法一蹴而就。因此应避免“一刀切”的方式硬性消除壁垒,而是在发展中解决问题,通过完善机制建设和加强经济社会发展来逐渐减少落差,逐步消除港澳民众对“大湾区”发展规划的担忧。


2. 谋划开创粤港澳青少年交流的新局面


一是进一步完善粤港、粤澳暑期实习计划、香港青年服务团、粤港青少年国防体验营、姊妹学校等交流渠道,鼓励港澳青少年到广东交流学习。二是全力支持港澳青年“北上”创业和就业,完善包括广州南沙“粤港澳(国际)青年创新工场”、前海深港青年梦工场以及横琴青年创业谷在内的多个湾区内港澳青年创业平台,完善区域公共就业服务平台,为在粤创业就业的港澳服青年提供便利服务。


3. 推动湾区发展成果惠及港澳各阶层市民


香港回归二十载,普通港澳市民享受到的发展红利较为有限。今后的粤港澳大湾区建设要更加关注港澳各阶层,特别是中下层市民的经济与社会需求,并在CEPA框架下加强对港澳中、小、微型企业的扶持。同时加强湾区内经济社会建设,提高跨区域流动的便利程度,鼓励港澳市民北上创业、就业与居住,让普通港澳民众也能享受到大湾区融合发展的经济和社会红利。



本文作者:韩永辉,广东外语外贸大学广东国际战略研究院研究员、副教授,云山学者,中山大学岭南学院经济学博士;张帆,新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院硕士。


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