2018年10月20日 下载APP 免费订阅
社会 正文

地方机构改革存在的普遍性问题

微信公众号
郑永年 发表于2018-07-18

综观各地机构改革,虽然有不少经验值得总结,但是依然存在一些普遍的问题,很大程度上限制了地方改革探索的空间和力度。具体包括以下几点:


第一,试点改革与既有体制结构存在冲突


在我国政府双重管理体制下,条条上的任务分包和资源流转依赖于上下级部门对应,导致各级政府结构相仿,职能部门设置雷同。这种职责同构的特征对地方机构改革形成了外在的刚性制约。从顺德改革来看,由于大幅度归并职能相近的部门,归并后的大部门往往对应多个上级部门,产生多头指导、多重汇报、资源分配受阻以及管辖权合法性不足等问题。


日常行政过程中会出现上级多个部门的指导意见在同一职能领域出现冲突,使得职能部门的工作很难开展;而向上汇报需要将一件事项拆分成多个,多种表述、多次开会、多次汇报,增加不必要的行政成本;当上级下放特定项目和资源时,又会面临找不到自己的对应部门或特定职能已经不再由政府机构承担的窘境,因此区政府只能眼睁睁看着资源流失,而上级政府相关的项目也难以在顺德落地;最后,由于地方政府机构对特定事务的管辖权由中央和地方政府的法律法规所规定,这一基础性的权责结构难以针对地方的单个试点做出系统修改,也就使得改革机构在面对行政纠纷时常常遭遇有关法定管辖权的质疑。


为应对这些结构性阻力,大多数试点地方采用对内从新,对上依旧的策略,但效果有限。顺德由于是广东省授权的改革试点,因此享受到了全局配合的照顾。省政府和各部门在公务沟通时均考虑到顺德的特殊性并做了针对性的调整,对以上点面冲突有一定程度的缓解作用。


第二,缺乏跨机关的协同改革。


行政体制改革的核心任务是确定行政职能及其边界,不适宜继续由政府履行的职能要适当划归其他机关,适宜职能要划归政府或建立协作机制。就目前地方机构改革经验来看,绝大部分地方将改革局限在政府机构,改革程度最深的顺德也只拓展到党委工作部门与政府职能部门的关系上,政府与人大、政府与政协、政府与法院和检察院之间缺乏改革互动,很容易引起对改革具体做法的争议。以行政监察改革为例,顺德在改革之初将监察局、审计局和信访局合并为区政务监督和审计局,并与区纪委合署。这与深圳在大致同期开始的改革走向了不同的方向。深圳将政府的审计职能划归人大,在人大设置政府审计委员会以实现对政府审计的相对独立。


相较之下,顺德的改革模式则被质疑是否真正做到监督权的独立和外置,争论的结果是,顺德又重新将审计部门独立设置。从近年来中央倡始的独立和外置程度最大的国家监察体制改革方案来看,无论是顺德还是深圳,都未做到方案所实现的公正监察和行政效率的结合程度。究其原因,便是因为缺乏顶层设计。监察职能的深度整合涉及人大和两院,授权有限的地方政府无法统筹其他国家机关,也就难以真正实现行政监察权力的相对外置和独立。高位推动的综合改革能增加改革着力点,有利于把看似外围实则重要的配套措施纳入改革的范畴,从而实现深化行政体制改革和促进国家治理结构现代化的双重目标。早在党的十七大,就提出统筹党委、政府和人大、政协机构设置的要求,但至今在地方层面少有进展。


第三,内设机构设置随意且权责不清


重部门轻内设是各地大部制改革的通病,政府往往片面追求缩减政府职能部门数量,仅将原部门内设机构重新排列组合安置在新部门内,甚至有人将大部制改革视为内设机构重组而非部门重组和职能重组。事实上,重部门轻内设会带来很多负面后果,是机构改革缩减-膨胀-再缩减-再膨胀的重要原因。


以顺德改革为例,职能部门合并遵循业务科室平移以及人随事走的原则,改革初期内设机构数量较为稳定,但后来数量却逐年高速增长,到2016年时,党政部门内设机构合计有250余个,相比2009年增长接近30%。表面上看,这是各个大部门职能细化和专业化的体现,实际上却与大部制精兵简政的追求相背离。同时,内设机构机械重组式的改革会催生很多超级部门,单一部门内设机构众多、管理幅度过大,不少部门不得不增加内部层级来应对。


顺德2015年后一些职能部门内出现职能板块,其管理层次位于部门和科室之间。理论上,地方党政机构改革的恰当路线应是以职能定流程,以流程定内设机构,以内设机构定职能部门,并同时兼顾各级管理幅度;然而受改革思路、人员分流的利益冲突等因素影响,目前内设机构改革的重要性被相对忽视,导致一些地方的大部制改革只出现物理整合,而缺少化学反应,甚至造成更严重的官僚化。


第四,地方改革容易出现偏移和反复


特色鲜明且持续时间长的机构改革试点,其推进动力必定是多维的,上级政府引导、地方政府有为以及社会大众支持三种因素缺一不可。顺德改革之所以取得效果,相当程度上得益于这三个因素的共同支撑。时任广东省委书记的汪洋对顺德改革一直保持关注,并鼓励顺德要敢想敢干拿出更大胆的方案。而以时任顺德区委书记刘海和继任区委书记梁维东为首的地方改革取向的官员则展现了充分的首创精神。顺德机构改革方案也以适应和促进本地经济和社会发展为出发点,显著提升了营商环境质量和政务服务满意度,赢得了群众支持。


但是,绝大多数试点地方缺乏上述三因素的默契配合,改革或多或少出现过偏移和反复。2012年之后的顺德就出现这种情况。一些地方因为一把手更替,甚至全盘否定已实施的方案,改革走了回头路。如果上级政府不能对地方提供持续有力的政策支持,不能提供全方位配合,不愿对地方在财政权力、人事权力和行政权力上充分放权,如果改革过度依靠主官意志驱动而不考虑地方经济社会发展的需求,人来政改人走政息,那么改革就很难由表入里、持续深化。



本文作者:郑永年,华南理工大学公共政策研究院(IPP)学术委员会主席;林辉煌,IPP副研究员;杨泽森,IPP研究助理。

微信扫二维码赞赏,您的支持是我们最大的动力!





微  信  公  众  号
1794人参与,1人评论
登陆
  • shanxiuhu发表于2018-08-04
    0

    郑永年的评论看了不少,基本上实事求是,分析到位,是一个受到大家认可的人。希望我们的国家能够古为今用洋为中用,以百姓国家为重,把中国建设的更好。

你可能感兴趣