2018年11月13日 下载APP 免费订阅
社会 正文

“业主弱、物业强”的社区生态与政府的角色

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杨海燕 发表于2018-08-14

自1990年代我国住房制度改革以来,商品房社区成为一种新的城市社会空间。小区的围墙、绿化带等将小区与外部的公共空间隔离开来,从而将小区塑造成公私混合的居住空间。这样的空间隔离,虽具有维护内部居民安全的功能,但本质上具有财产占有的属性,象征着小区内部所有业主专有财产和共有财产权的确立与不可侵犯性。然而,业主的这种主体性对社区的管理并未得到充分体现。近些年来业主利益得不到保障、小区业主与物业发生矛盾冲突等问题屡见报端。


2018年,我们在广东某街道调研,同样遇到这些问题。一天晚上,调研小组的成员正在整理总结当天的调研内容。突然之前的一个访谈对象打电话来说,他住的小区业委会要开会,并邀请我们去参加。邀请我们参加的并不是业委会成员,而是一名普通业主。他得到的消息没有那么可靠,我们到小区之后才发现并不是业委会开会,而是业委会和物业公司。一张长桌两边各坐着四五个男性,一边为物业公司和电梯维修公司代表,一边为业委会部分成员。我们的到来让现场的气氛有所缓和,一些人说话的口气也不再那么凶。为了让我们能够听懂,他们还改用普通话交流。可是,会议中途还是有个别加入的业主,气势看起来像是来吵架或打架的。幸好,会议双方认真专注于协商的主题,对这些业主的到来并不怎么理会。业委会成员拿着业主反映的问题清单,一一让物业公司做出解释。然后,业委会成员再提出自己的意见和建议,问题主要集中在电梯的保养与维修方面。


该小区当初成立业委会的主要原因也是电梯问题。由于物业公司日常保养不到位、维修不及时等导致电梯故障频发,严重影响业主的日常生活和生命安全。近两年,业委会成形之后,物业公司的管理得到很大改善。但是,电梯维修等专业性领域发生的问题并未得到根本解决。每次电梯发生问题,物业公司要通过招标找电梯维修公司,程序繁琐,浪费时间。我们会后访谈得知,自2017年开始,该小区业主的核心需求是希望将电梯的管理从物业公司的服务内容中剥离出来,交给专业的电梯维修公司。双方就此多次协商,可需求难达一致,最终搁置。


对物业公司而言,若将电梯管理剥离开来,其利益会受到影响。因为在该小区,电梯维修费用包含在物业费中。物业公司经理认为若将这部分收益剥离,所剩的物业费,无法承担小区日常的管理服务费用。而业委会表示,他们曾以同样的价格找过三家上市的物业公司,他们均表示可承受。而且当时聘用新的物业公司已经进入业主最终表决程序,却被政府叫停。政府要求小区在表决聘请新物业公司之前,必须先和原物业公司解约。考虑到再聘请一个物业公司过程太过麻烦,他们不得不和原来的物业公司续约,双方陷入如今这种不断博弈的局面。


此外,我们还得知该小区业委会历经6年才得以成立。在此过程中,一些积极推动成立业委会的业主受到恐吓甚至暴力伤害。令人遗憾的是在2017年,该小区的业委会备案又以程序不合法为由被取消。再者,业委会的成立还受到居委会的一些干扰。比如居委会单独召集党员业主开会,收集业委会信息。还有一些业主怀疑业委会成员积极推动更换物业公司动机不纯等等。


小区这种混乱的局面将我们引向以下几个问题:为什么业主和物业公司之间委托和被委托的关系由物业公司掌控?是什么原因导致业委会的成立如此艰难?业委会成立之后又将面临哪些问题?


“业主弱、物业强”关系格局的形成

物业管理包括前期物业管理和正常物业管理。前期物业管理指业委会成立之前的物业管理,由开发商选定物业公司并与之签订合同,属于过渡形态的物业管理。在多数情况下,前期物业公司与开发商之间关系紧密。比如丈夫是开发商的法人代表,而物业公司法人代表为其妻或兄弟。开发商与前期物业之间的利益联盟,是对业主最大的威胁。


正常物业管理是指在业委会成立之后,由业主选聘物业企业,并与之签订物业合同。业委会尚未成立之前,业主作为分散的个体,其维权力量是分散而薄弱的。首先,对于绝大多数业主,物业公司的违约或者侵权行为若与自身利益相关性不强,他们往往会选择沉默。比如,调研时有些业主反映,小区内的树不见了,没人管理和监督;草皮无人打理,发黄枯死也无人反映。小区内游泳池的收入去了哪里,业主并不知情。这一方面是由于业主利益分散,缺乏公共精神;另一方面业主也担心物业公司报复而采取无视态度。毕竟业主生活中的很多事情与物业公司紧密相关,无法确保物业公司不会在暗中报复自己。


即使一些业主发起维权行为,但他们可采用的途径一般只有向居委会或者镇街相关部门投诉。可是,投诉对物业的监管效果并不理想。业主投诉之后,相关部门会要求物业公司给予回复并进行整改。但是,即使物业不整改,居委会或者基层管理部门也无权强制执行或者解聘该物业公司。再者业主以个人身份起诉物业公司的渠道往往也行不通,因为一些法院往往以个人不具备法人资格为由拒绝诉讼请求。


另一方面,物业公司作为经营性市场主体而非政府的职能部门,政府对其监管只是一种弱管理。政府的监管主要有两部分。一是消防、环卫、城建部门的定期审查,二是住建局物业科每年对物业公司的诚信考核。一些物业经理反映,相关部门对他们的工作并无实质性的监管,主要还是政策性的指导与宣传。即使对物业最有约束性的诚信考核,对于那些无意拓展市场的小物业公司而言,并无约束作用。而居委会开展的业主满意度调查,一方面由于政府不敢完全放开,另一方面由于受工作人员限制,往往由物业公司自己找业主评分,其所得结果并不能反映物业公司真实的服务水平。因此,政府对很多小物业公司的管理处于脱管状态。而业主对政府相关部门的“三不”(不专业、不负责、不作为)评价也反映出政府在处理这一新问题时经验欠缺、能力不足以及态度的保守。


业主组织程度低、维权力量薄弱,以及政府的弱管理、物业与开发商之间的利益勾连最终导致物业公司不断坐大,形成“业主弱、物业强的社区管理生态。

业委会成立之难

久而久之,物业服务态度差、对小区管理不作为、对小区设备不维护不检修、侵吞小区公共收入等问题日渐突显,倒逼业主成立业委会维权。然而,各地成立业委会的比例并不高。我们调研的地区,2000年以后各小区逐渐成立业委会,到现在将近20年的时间,整个街道有500个有物业公司的小区,有业委会的小区却只占10%。其中一个居委会比例稍微高一些,整个居委会下辖的78个小区,长期备案的业委会有10个,外加筹备组和未备案的业委会一共20个。其中一个小区从2010年开始筹备业委会,直到2016年才得以备案,后来又被有关部门以程序不合法为由取消。可见,小区成立业委会之难。


一方面,小区本身的特征与因素会影响成立业委会的难易程度。首先是小区规模,规模较大的小区成立业委会要比小的社区更难。按当地的规定,开发商拿地时同一宗地建的小区只能成立一个业委会。有的开发商拿地多,而且有能力由自己建设,从而形成面积几十万平方、前后共有十几期,有几千住户的大型小区。对于这样的社区,成立业委会的难点在于如何将众多的业主组织起来进行投票,从而使成立业委会的程序合法。成立业委会首要环节需要一定数量的业主联名向居委会申请。就广东的要求而言,大型小区需要20%的业主联名,小型小区10%。对于大型小区而言,集齐20%的业主联名也有一定的难度。


我们调研的一个大型小区共有2300多的住户,20%的业主数量将近500户。集齐500户的联名申请在城市社区这种陌生社会难度极高。联名申请通过之后,更大的难点在于成立业委会的“双通过”要求。“双通过”是指参与投票的业主必须占所有业主数量的三分之二;在三分之二的投票人数中,同意成立业委会的数量也要占三分之二才能成立业委会。由于城市小区的原子化,住户之间的陌生化、低信任等特征,要想集齐规定数量的业主投票难度极大。而且有些小区空置率高,有些业主将房屋出租,业主与房屋分离,也加大了投票通过率的难度。按居民的表述“你连他人在哪里都不知道,你怎么叫他来投票呢”。


其次,有些小区由别墅区和普通商品房两部分组成,双方利益不一致,都想成立自己的业委会。按规定,这不符合要求,也无法获得备案。因此,小区的混合特征也加大成立业委会的难度。


此外,有些小区想成立业委会却不得成立,主要原因在于开发商将同一宗地块分包给不同的开发商建设,由不同的物业公司管理,业主之间形成一定的区隔。一些住宅区想要成立业委会更换物业,程序上必须几个区之间统一起来,共同成立一个业委会,更换为同一家物业公司。但是,那些无意更换自己物业的分区并不同意。我们调研时,有个分区以墙皮颜色不同为由拒绝与另一个区联合成立业委会。他们甚至在两个分区连接的通道中垒墙,引发两个分区业主之间的对峙。


另一方面,从外部因素来看,物业不配合以及居委会的不支持是成立业委会的另一障碍。业主成立业委会的核心目标是从物业公司手中抢回对小区管理的主导权。这会影响物业公司的工作与利益。物业公司如果配合成立业委会,相当于自己给自己增设了一个监督者,而且会面临被换掉的危险。因此,物业公司不仅不会将小区的信息提供给业委会筹备组,甚至会在背后分裂业主。我们调研的一个小区,因备案时提供小区户数和面积与小区实际情况不相符而被取消。而小区具体有多少户数等这些关键信息,主要在物业公司手中。此外,物业公司甚至与灰黑势力勾结,实施暴力威胁、阻挠、破坏和打击业主成立业委会。有小区反映他们筹备业委会时,有些成员被打得头破血流。不止于此,有些物业公司还会收买和指使个别业主到处散播谣言,瓦解小区内部的团结。在物业公司的干扰下,业主成立业委会的积极性受到极大打击,增加了成立业委会的难度。


居委会出于维稳的考虑,也不支持业主成立业委会。业委会成立之后,存在引发小区不稳定的风险。一方面,容易激发业主与物业公司之间的矛盾;另一方面,也容易激发业主之间的矛盾。在我们调研的地区,曾经发生过业委会解聘老的物业公司,但是老物业公司霸着不走,新的物业公司无法进驻,两家物业公司在小区内对峙的情况。还有的小区,一部分业主不同意业委会更换物业公司的决定,但有一部分业主同意。双方之间矛盾进一步激化,引发群体性事件。此外,居委会考虑到业委会作为一种自治组织,并无法人主体,难以对其进行监管。一些业委会成员存在侵占小区公共收入,甚至与其他物业公司勾结的情形,借更换物业公司之机谋取利益,侵害业主利益。出于这两方面的考虑,居委会并不支持业主成立业委会。


基于以上三方因素的限制,业委会成立异常艰难。

业委会运行之难

业委会的成立有助于业主维权,对物业公司具有一定的监督作用。调研发现,一些小区的业委会成立之后,小区的卫生、治安等明显得到改善。此外,有了业委会不仅能够申请动用维修资金,对电梯等设备进行维修,而且具有解聘物业公司的权利。但是,当业委会从维权斗争阶段进入常规状态之后,由于制度建设的缺失,业委会朝向两个极端化的方向发展。要么难以发挥作用,要么社区事务由业委会垄断。


一方面,业委会成员无薪资福利,业委会难以长期有效运转。业主最初积极推动业委会成立的真正原因是自身利益受到侵害。有的小区由于被盗,业主积极推动业委会的成立;有的小区因为电梯总出故障,大家才积极响应成立业委会。可是,当这些急迫的问题得以解决,业主们担任业委会成员的积极性就会下降。因为业委会作为业主大会的执行机构,其日常的管理事务变得琐碎而繁杂,监督物业公司的管理服务工作、负责各种经费的管理等。不仅对业委会成员的知识能力以及管理能力有较高的要求,而且还要无偿付出很多精力和时间。所以,极少有业主想去承担这些事务,毕竟很多业主都有自己的主业。因此,很多业委会成员一再表示自己是在做“雷锋”,也表示这并非是一种长久之计。若长期如此,业委会则难以有效运转。当然,这主要发生在那些无公共收入的老旧小区。


另一方面,在某些小区,由于缺乏监督和有效制约业委会权力的机制,业委会的性质从维权逐渐转向谋利。政府相关部门人员甚至认为,现在很多业主想要成立业委会的核心目的不再是维权,而是想更换物业公司,从中谋取利益。比如,我们调研时某小区业委会成员老A收取物业公司好处,但并未促成该物业公司进驻小区,最后被物业公司揭穿。出现这些问题的根本原因在于业主大会的议事功能难以发挥。很多小区住户众多,业主时间难以统一,想要召集所有业主在同一时间、同一地点召开业主大会几乎不可能。所以,绝大多数小区以短信或者微信的方式召开业主大会。这就使得业主大会被简化为一个被动表决的程序,从而丧失了其监督和议事功能。比如更换物业公司一般由业委会推荐几家物业公司,再由业主投票表决。在这个过程中,业委会与几家物业公司之间是否存在合谋,难以监督。另外,业委会作为自治组织,政府无权对其开支进行审计。小区的公共收入、维修资金等容易被业委会挪作他用,损害业主利益。


总结


城市社区的治理,本质上反映的也是国家、市场和社会三者之间的关系。我们国家对农村社会和城市社会的治理逻辑其实是一致的,都需要一个中间组织作为抓手来执行管理的职能。现阶段,在对城市社区的治理中,国家无足够的能力与经验对接像业委会这类自治组织,政府往往倾向于与市场合作。因此,当业主与物业公司发生矛盾时,政府的首要态度不是支持业主成立业委会维权,而是担心业委会的成立会引发各种矛盾,激发社会的不安定因素。政府的行为也因此偏于保守,一方面动用“群众斗群众”的方式,试图瓦解业委会的成立;另一方面,积极安排党员骨干进入业委会内部,及时掌控相关信息。可是,政府的这些行为被业主察觉之后,极易引起不满。若业委会无法成立,业主容易将对物业公司的不满转移到政府身上,矛盾容易被进一步激化与放大。而且若物业公司管理服务效果差,小区又无业委会难以将其解聘,那么双方之间的矛盾只会越来越严重。阻止业委会的成立只是分散和掩盖矛盾,并不会从根本上解决问题。


所以,政府应该更加自信,在让问题显露出来的基础上积极寻找更为有效的解决方式,而不是保守处理。为了维护业主的利益,以及更好地实现社区自治,分担政府的治理职能,应该将业委会作为一种常规机制来设立。当然,政府也要出台相关制度与机制来监督和约束业委会的权力。从上文的分析可以看出,尽管业委会的成立对于提升小区的物业管理服务有一定的效果,但是,小区的治理秩序并未发生本质的变化。只是小区内无法监督的空间由物业公司垄断变为由业委会垄断,或业委会与物业合谋、博弈的空间。


目前,国家对于城市小区物业的管理只有比较粗犷的《物权法》与《物业管理条例》。很多学者以及社会各界普遍认为“这赋予业主和业委会的权利是有限的,而对开发商和物业公司的约束却不够”很明显的一点,若业主不交物业费,物业公司可以起诉业主。但是若物业公司没有提供相应的服务,或者服务不到位,业主和业委会由于无法人主体资格,极难起诉物业公司。所以,应该进一步完善相关的制度与机制,支持成立业委会以及完善对物业公司和业委会的监督机制。毕竟我们看到在有些小区,业委会成立之后采用制度创新的方式,实现很好的自治,并且与物业公司之间是良好的合作状态,而非敌对关系。比如,采用酬金制来聘请物业公司,而非包干制。又比如,规定业委会开支超过一定数额就要由业主表决等等。从中可以看出城市社区具有自我管理、自我监督的潜力。




本文系IPP原创稿件,作者:华南理工大学公共政策研究院研究助理杨海燕。


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