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智利的棚户区改造政策

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李昀祚 发表于2018-09-27

我今天的话题是“以智利为例分析拉丁美洲城市发展与可持续发展能力。可持续发展也不是一个新的概念了。1980年,联合国已经讨论了可持续发展的概念。根据联合国发展委员会的意见,可持续发展不仅要满足当代需求,同时要满足未来需求。换句话说,就是说要保证经济发展,但同时不会把自然环境进一步破坏,这对于智利是一个很大的挑战,对于其他国家也都是一个重大的挑战。本文给大家分析一下智利改善生活质量和提高可持续发展的能力。


联合国2030年可持续发展目标


为了解智利的可持续发展,我用了USI(Urban Sustainable Index,城市可持续性发展指数),这个指数包括四个类别:社会、环境、经济和资源。我选择了20个指标来把可持续发展的程度加以量化,针对智利的城市区域,对这些指标进行跟踪。接下来,我就为四个类别赋予了相等的权重,包括5个子类别20个指标。


城区是什么?经合组织是按照以下的一些标准来判断其是否属于城市的,如行政能力、实体指标和功能定义。根据他们使用的人口规模的口径,可以有四种类型的城市:小城区、中型城区、都会区和大都会区。我们这里讲的是大都市圈,它的定义也就相当于人口是150万以上。


但是智利如何?智利是一个小国,从下面的图可以看到其人口只有1700万,比委内瑞拉、秘鲁都要小,所以智利是怎么定义城市的?智利的城市区域是指有2000名公民居住的城镇,并且其经济活动中第二产业、第三产业占比50%以上。如果人口达到5万以上就可以被认定为都市圈了。智利是世界上城镇化程度最高的国家,现在有89%的人口生活在城市区域。城镇化不光与都会区有关,在很多中型、小型城市也有很明显的城镇化的趋势。


智利的地理位置


南美洲各国的人口


南美洲部分国家的人均国内生产总值


1/3的智利人口都居住在首都圣地亚哥。1830年代到1940年代,国家的工业化导致了大量移民的涌入,从农村地区进入到城市。圣地亚哥没办法承担这么多的人口,所以很多人就是非法定居,他们的居住条件非常危险,卫生条件堪忧,出现了所谓的蘑菇状的定居点。从1950年代开始,属于房屋管理公司的土地已经被无家可归的人大量占有,而这本来是属于国家的土地。


在阿连德总统1970—1973年的任期间,非法定居规模飞速加快,有6万人在圣地亚哥郊区居住,到1973年增长到80万人。1980年代,城市区域高度两极分化,贫富悬殊。一方面与圣地亚哥交通便捷有关,所以城市的模式发生了重大的改变。90年代,20%的智利人口都是生活在棚户区或者说贫民窟的,住房相当拥挤,没有电没有水。现在,由于智利推行的一些住房政策,贫民窟数量逐步减少,只剩下0.2%的人口还生活在贫民窟里。


穷人和富人的定居点越来越近也是由于郊区的居住率越来越高,已经形成了一个城市聚集的新模式。这里有一段比较长的住房政策的历史。1906年,智利就开始有住房政策了,智利曾经实施过非常多类型的住房政策,我想谈谈1973—1990年皮诺切特执政期间的住房政策。一开始智利的土地使用都是老百姓自己的事情,到了1970年代政府开始转变。首先,房子要自己花钱买;第二,住房由原来的社会权利变成一个商品;第三,原来所制定的行政边界从以城市为界变成了更加小的、更加同质化的地区。



通过这样的住房政策,政府投入了很多钱给予住房补贴,大概有100万人从原来的棚户区搬进了宽敞的房子。但是由于大量人口居住在偏远地区,导致社会分离,富人和穷人被分离开来,家人之间的纽带也被打断。同时,皮诺切特宣布土地是非常稀缺的资源,必须要以更高效的方式进行分配使用。1990年,新的政府大幅度增加了用于住房项目的资金,使用了新的策略,如进步住房项目、新住房政策、社会整合项目等,但是所有这些项目都没有针对低收入群体,且以量取胜,而不是以质取胜。


政府部门和机构开展相应的合作,其中有一个跨圣地亚哥计划,通过改善交通减少污染实现可持续发展。还有一个计划是在拉丁美洲最早的一个打击犯罪的计划之一,有效地改变了犯罪居高不下的情况,因为这个计划并没有对警力的结构进行调整,而且可以用于不同的城市和国家,智利成为在拉丁美洲打击暴力犯罪的一个非常领先的国家。


从长期来看,智利政府比较成功地减少了居住在相对较差住房的人口比例的,从1990年代的30%到2015年的不到8%。此外,在最穷的20%的人口里,原来是只有40.4%的人有房子,到了2015年提高到88%。但是另一方面也带来了负面影响,比如说人数过多、拥堵不堪,工作机会越来越少,还有由于住在偏远的地方,远离朋友、亲属,缺乏团结支持的网络而引起的心理问题;以及一些社会问题,包括吸毒、酗酒、青少年犯罪、早孕等。


总之,智利的住房政策可以说是比较成功地改善了很多城市居民的生活条件,智利政府也在减少生活在相对较差居住条件的人数上取得不错的成绩。但是也出现了不好的情况,比如政府提供的补贴是在不同的社会群体里平均分配的,而其实我们应该更加关注生活在最底部的、最脆弱的群体。



本文是智利发展大学国际关系研究中心主任李昀祚教授在2018年IPP国际会议上的演讲速记稿,未经作者本人审校。

编辑:正角评论


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