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四大举措实施乡村振兴战略

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蒋余浩 发表于2019-01-18

2018年12月21日闭幕的中央经济工作会议,指出我国发展将长期处于重要战略机遇期,要求“紧扣重要战略机遇新内涵,加快经济结构优化升级,提升科技创新能力,深化改革开放,加快绿色发展,参与全球经济治理体系变革,变压力为加快推动经济高质量发展的动力”针对在2019年如何部署三农工作,会议提出了四项具体任务,作为推进乡村振兴战略从规划阶段迈向实施阶段的重要举措。


首先,抓好农业特别是粮食生产。众所周知,我国农业长期存在着短板,如科技含量不高、产业体系不健全、农业生产粗放而且分散,是造成我国农业在国际竞争中优势不足、综合效益不高的主要原因。应对这种状况,关键措施是持续深化农业供给侧结构性改革和加大科技兴农的力度。实际上,经过前期的供给侧结构调整,我国粮食供求形势已发生明显变化。比如有农经专家在2018年初时就指出,通过实施市场化收购加补贴的新政策,东北玉米种植面积出现调减,市场价格有所回落,已经收获去库存的显著成效。


因此,提高最低收购价格和临时收储价格,以及其他相应的去库存机制,不再成为决策的最佳选项。本次中央经济工作会议提出,“推动藏粮于地、藏粮于技落实落地,合理调整‘粮经饲’结构,着力增加优质绿色农产品供给”,其决策意图是加快推动农业高质量发展,以市场机制为主要资源配置方式,一方面引领粮食生产结构的深入调整,一方面引导侧重优质绿色农产品生产,满足人民群众日益增强的对于营养和安全饮食的更高需求;同时通过提高农业生产科技含量、培养现代化的新型农民,提升我国农产品的核心竞争力。


其次,重视培育新型经营主体。激发市场主体的活力是让市场机制充分发挥作用的前提和保障,本次中央经济工作会议专门提出了要求:“增强微观主体活力,发挥企业和企业家主观能动性”。在农业发展领域,涉农经济组织包括现代企业、家庭农场、农民合作社等多种组织形态,而中国的基本国情决定了难以普遍实现大规模机械化农场生产;数量巨大且规模较小的家庭农场和农民合作社,而不是龙头企业,将持续作为中国农业生产的主力军。会议专门强调“注重解决小农户生产经营面临的困难”的问题,认识到激发农业市场主体活力的关键在于如何实现小农户与现代农业的衔接。


当前,在许多地方形成的探索经验,值得总结。例如,珠三角地区出现农作物生产方向接受地方政府的产业规划指导的同时,大企业免费为农户提供优良种苗,统一组织采购生产资料、药品、饲料等,并配套提供技术跟踪服务,最后对达标的农产品以高于市场价格进行收购的模式。这是一种介乎于纵向一体化(龙头企业引领)和横向一体化(以合作社为代表)之间的联合方式,即通过产业规划形成适度的规模经济,而以平等的协议保障农户在生产经营过程中,既有机会接受大企业的技术和资源服务,又能维持一定的生产经营自主性,展现了农业市场主体实现利益的多种可能性。


第三,改善农村人居环境。持续改善农村人居环境,是实施乡村振兴战略的重要措施之一。长期以来,农村被定义为一个低端的经济部类,农村发展的意义也仅在于为工业化和城市化转移富余的劳动力及土地资源。如郑永年教授分析指出的,正是在这种单向的资源流出过程中,我国农村出现了大规模的衰败景象。


进入新世纪,中央对于三农问题的高度关注,改变了此前政策逻辑的弊端。对于有着悠久的安土重迁传统的中国人而言,乡土是安身立命、寄托乡愁的所在。2018年2月出台的《农村人居环境整治三年行动方案》,提出到2020年实现农村人居环境明显改善的行动目标。本次中央经济工作会议把重点做好垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升作为一项具体工作任务专门提出。


当然,推进农村人居环境整治,既离不开政府投入,也不能仅依靠政府投入。近年,许多地方就农村公共事务治理同样开展了大量的探索,例如在近期,有地方政府推动在村居建立“乡村振兴促进会”,以“社区为主导,居民为主体,企业为参与”的模式实施村企结对合作共建。在这种模式下,通过引导社会资本参与乡村振兴建设,农村有了更多可以借助的建设资源,有可能彻底改变了此前那种资源单向流出的局面。


第四,总结经验,深化农村土地制度改革。从政策维度上看,乡村振兴战略包括对外与城市化同步发展,对内培育农业农村发展新动能两个方面。这要求建立健全城乡之间要素的合理流动机制,以外力带动和内能培育相协同,全面推动农业升级、农村进步和农民发展。我国农村土地的实际情况非常复杂,譬如说,在相当多的地区已经出现土地权属细碎化,集中土地以实现规模化经营的难度非常大;而在很多地方又出现大规模的弃耕撂荒,土地资源被极大地浪费。


各区域之间自然条件的显著差异、不平衡发展的态势,使得实施任何统一部署的制度安排都显得不太合理。近年来,在政策和学术研究领域,有关农村土地制度改革的争论十分激烈。有研究者指出,关键在于怎样确保农民能够以其土地财产自主参与工业化进程、城市化进程,保障农民分享土地增值收益。正视当前现实,的确需要思考如何既对土地资源加以整合再利用,又充分保护农村集体和农户的权益,而这正符合中央关于实施乡村振兴的政策要求:“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”。


中央部署的农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度和农村土地征收制度三项改革试点,正是实现土地增效、农民增收、集体经济壮大的制度创新实验。


从2015年2月开始,全国有33个县市开展了这三项改革试点工作,在今年陆续进入尾声。这次中央经济工作会议强调,“总结好农村土地制度改革三项试点经验,巩固改革成果,继续深化农村土地制度改革”,宣示了着力释放改革红利的政策意图。2018年12月23日,土地管理法等法律修订草案提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。修订内容主要包括,完善土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地等制度,强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容其中,尤其规定我国非农建设用地不再“必须国有”。12月29日通过的农村土地承包法修订案,已落实了改革土地征收制度和建立农村集体经营性建设用地入市制度,同时强化了耕地保护和农地承包权保护等要求。


总之,上述四项具体任务的部署,标志着乡村振兴战略整体规划在实施层面的全面铺开;扎实推进这四项具体任务,是在战略机遇期把握三农工作战略主动性的抓手。本次会议强调了做好新形势下经济工作的五个规律性认识,指出方向性与实验性相结合的重要性。


从世界范围来看,近百余年的时间里,伴随着城市化快速发展的,是乡村的极速衰落。农村地区的振兴需要从根本上改变此前那种视农业为低端经济部类的政策预设。中国的乡村振兴战略具有为世界未来发展探索新的道路的重大意义,而要实现这个创举,需要的正是足够的韧劲和定力,以“化危为机、转危为安”的智慧,通过顶层设计下地方实验的探索,全面加以推进。




本文作者:华南理工大学公共政策研究院副研究员蒋余浩。


文章原载于《21世纪经济报道》2018年12月27日,经作者授权发布。

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