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贸易战对国际贸易秩序的挑战及中国策略

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孔庆江 发表于2019-02-10

中美贸易战对以世界贸易组织为中心的国际贸易秩序构成严重挑战。天下事,预则立,不预则废。对此,为发挥中国在国际贸易秩序重构中的建设性作用,在国际贸易规则建设中注入“中国元素”,中国应尽早研判并评估国际贸易秩序的演变情形,一方面多方并举捍卫世贸组织的权威,发展完善世贸组织体制并维护自身系统性利益,与单边主义和保护主义作斗争;另一方面,对中国而言,世贸组织未来发展的任何一种情形,都有可能弊大于利,因此应做好相关准备和预案,以防不测。


一、中美贸易战延烧的前景及其对国际贸易秩序的影响


中美贸易战自2018年7月6日,美国对价值340亿美元的中国产品加征25%关税为标志而正式爆发以来,不断升级直至双方领导人在G20商定暂时中止升级并开放3个月的谈判机会之窗。考虑到特朗普发动贸易战不但为了所谓“平衡的贸易”,获取直接的经济利益,而更是为了企图改变中国的所谓“非市场经济”问题,要在极其有限的时间里达成如此难度的协议,正式终止并解决贸易战,可行性极小。以特朗普“美国优先”的执念不达目标就不罢手的架势看来,美国从现有立场上作出重大后退的可能性极小,贸易战继续延烧变成持久战的可能性还是极大。


贸易战的爆发意味着以世贸组织为中心的国际贸易秩序走向崩溃。世贸组织既不能阻止成员相互之间诉诸于关税战或贸易战的形式以处理相互之间的贸易争端,而贸易战的延烧表明世贸组织也不能解决以贸易战形式出现的贸易争端。具体而言:


1. 贸易战严重影响成员方对世贸组织的信任,世贸组织作为谈判场所已无法发挥作用,阻碍任何新的多边协议的达成。相反,区域性自由贸易协定将勃兴。更令人担忧的是,美国还在企图与最主要的贸易伙伴国缔结自由贸易协定,而且在协定中设置了所谓的 “毒丸条款”,排除各缔约国将来与中国缔结自贸协定的可能性,这类条款甚至还规定与中国已经缔结自贸协定的国家,退出与中国的自贸协定而转向与美国缔结自贸协定,迫使其贸易伙伴在美中之间选边站。


2. 贸易战意味着面临停摆挑战的世贸组织争端解决机构强制性的管辖权已名存实亡。世贸组织的争端解决机构在该组织中发挥着相当于法院在一国社会中的作用,贸易战的爆发和延烧严重侵蚀了成员对争端解决机制的信心。


3. 贸易战意味着世贸组织被边缘化,甚至面临成员方单独或集体的挑战。美国阻挡世贸组织上诉机构成员任命,多次威胁要退出世贸组织,以此胁迫世贸组织其他成员方按美国的条件进行改革,是世贸组织边缘化的表征。


二、国际贸易体制可能的演变情形及其评估


三种可能性演变情形。(1)第一种可能的情形,世贸组织基本上按照美国的意愿和条件进行改革,纳入了关于非市场经济的系列条款,在世贸组织改革达成的同时,美国不再阻止上诉机构成员的任命。(2)第二种可能性是,世贸组织继续存在,但没有上诉机构的运作。实际上世贸成员之间的争端发生后,只要其中的任何一个争端国提起上诉,即可使争端成为悬案,争端所涉及的世贸组织规则也就无法得到澄清。这样世贸组织实际上回到了之前的关贸总协定状态。(3)第三种可能是,美国退出世贸组织,世界贸易体制成了一个没有美国参与的体制。这种情形发生的前提,是美国提出的世贸组织改革的条件没有被接受,美国认为继续留在世贸组织对其已经不利甚至没有意义


三种可能性演变情形的评估。(1)关于第一种情形演变,表面上看,世贸组织的改革是各方大致意见一致的情况下进行的,如果中国可以接受改革方案,就是一个妥协的方案,虽然不是最有利的,但也是最好的选择。不言而喻,这种情况下世贸组织的继续存在实际上是以中国做出重大让步以实质上改变自己的经济体制为代价取得的。但考虑到中国经济和社会制度的特性,美国提出的很多条件是中国现行的体制无法接受的。这个方案,极有可能不得不放弃。


(2)第二种情形是一种被动的情形,实际上是维持现状。结果是世贸组织将成为无牙齿的老虎:成员国违反世贸组织协定将不受法律约束,单边贸易措施极有可能盛行,贸易争端不断而无法遏制,从而大大削减了世贸组织在全球经济治理中的支柱作用,从而使中国不但难于维护自己利益而且在世贸组织体制中的作用也相应衰减。


(3)对于第三种方案,在没有美国参与下,世贸组织的重要性必然下降,甚至下降到可有可无的状态。理由是:一旦退出世贸组织,美国必然会加强与主要贸易伙伴的自由贸易协定特别是超大型自由贸易协定的谈判,当美欧、美日乃至七国集团缔结自由贸易协定成功时,世贸组织就被彻底边缘化了。而且,这种趋势发展下去,世贸组织极有可能在数年里蜕变为一个美国不愿与之谈判自由贸易协定的国家,以及美国虽然与之谈判但暂时无法达成协定的国家的集合体。更严重的是,这些贸易协定的排他性质,将使中国的产品在美国和与其缔结这些协定的国家处于不利竞争地位。


三、中国关于建设国际贸易秩序的抉择


1. 多方并举捍卫世贸组织的权威性,发展完善世贸组织体制、维护自身系统性利益,与单边主义和保护主义作斗争。自2001年“入世以来,从中国对外贸易和经济发展来看,世贸组织体制已经证明是有利于中国的。而且,对于经常受到美国等主要贸易伙伴诟病的中国经济体制上的某些问题,世贸组织现行的规则和争端解决机制并不能对中国构成制约。这实际上等于说:世贸组织一方面为中国的贸易创造机会,另一方面,又不影响现行中国经济体制的特色。因此,说中国在世贸组织体制中享有制度性利益,一点也不为过。基于此,中国完全可以在争端解决机构和世贸组织其他内部机构高擎多边主义和自由贸易的旗帜,与单边主义和保护主义作斗争,可以通过参与争端解决机制和在世贸组织内部机构的活动,维护自身系统性利益。


2. 中国应做好相关准备和预案,以防不测。客观而论,对中国而言,世贸组织未来发展的任何一种情形,都有可能弊大于利。因而中国应做好相关准备和预案。


预案一:做好没有美国的世贸组织的准备。这个世贸组织对中国而言具有价值的大小,就取决于留在世贸组织中的国家市场的大小。这个方案的不确定性在于世贸组织的其他成员国在面临美国以谈判自贸协定为手段进行拉拢时多大程度上愿意留在这个组织内。对中国而言,难度在于以怎样的条件吸引其留在世贸组织里。在中国不可能改变我们的根本经济制度的前提下,现实的办法是在市场准入上和中外企业之间、国有企业和私有企业之间的平权上作出让步,以缓解世贸组织其他成员国对我所谓“非市场经济体制”的问题的不满。


具体而言,第一,要极大地开放我国市场,极大地增加外国商品和服务在中国的市场准入,以更好满足人民日益增长的对国际产品和服务的需求;第二,深化市场化改革,实施竞争中立原则,为在华各类中外企业创造公平的竞争环境。


预案二,做好以“一带一路”为平台的国际贸易秩序建设。目前“一带一路”的制度建设停留在较低的层面上,主要体现在有关文件的效力等级上。自中国提出“一带一路”倡议以来,已有100多个国家和国际组织积极参与“一带一路”建设,但基本上都是通过中国已与部分国家和国际组织签署关于共建“一带一路”的备忘录(包括地区合作备忘录、边境合作备忘录以及经贸合作中长期发展规划等)的方式来承诺的。从长远看,建设“一带一路”需要多边的制度建设。


自贸协定谈判则强调秩序和制度的建立。自贸协定是一种经济层面的制度化合作机制,会在“一带一路”沿线地区构建一种国际贸易秩序。如果“一带一路”建设不与自贸协定结合在一起,不仅不可能在沿线国家之间创造一个制度平台,更惶论为整个国际贸易秩序带来重大而深刻的变革。


国家的战略意图,推进服务于“一带一路”的自贸协定。2016年3月17日公布的《十三五规划纲要》第十一篇明确指出要以“一带一路”作为统领,构建全方位对外开放新格局,推进“一带一路”建设,并加快实施自贸区战略,逐步构筑高标准自由贸易区网络。以“一带一路”建设为抓手,围绕参与“一带一路”建设的国家,展开制度建设,特别是超大型贸易协定的谈判。可以分别在丝绸之路经济带沿线国家和海上丝绸之路沿线国家,分别推广促进以上海合作组织(SCO)和区域综合经济伙伴协定(RCEP)为平台的超大型自由贸易协定的谈判。



 本文系正角评论独家稿件。作者:孔庆江,中国政法大学教授。

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